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欧盟海外利益及其保护
2015年04月21日 14:39 来源:《行政管理改革》2015年第3期 作者:国家行政学院国际事务与中国外 字号

内容摘要:欧盟是一个特殊的国际行为体。欧盟的海外利益应该如何界定,欧盟是否能够有效保护自己的海外利益,都是存在争议的问题。欧盟未来的发展将如何解决这一问题,还需要继续观察。

关键词:欧盟;海外利益;保护;成员国;欧洲

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  [关键词] 欧盟;海外利益;保护

  欧盟是一个特殊的国际行为体。它对海外利益的保护是一个颇为复杂的问题。欧盟的海外利益应该如何界定,欧盟是否能够有效保护自己的海外利益,都是存在争议的问题。在全球化日益推进的今天,欧盟的一些做法和经验将越来越具有现实意义,值得关注和借鉴。

  一、欧盟的特殊性

  欧洲联盟(简称“欧盟”)是其各成员国的一个一体化组织。一方面,在一体化的过程中,成员国向欧盟让渡了部分国家主权(如在对外贸易领域),欧盟的中央机构则接受了这些原本属于各成员国的主权,并形成了一个独立于各成员国之外的决策、执行、裁决系统,在国际行为中代为行使这些国家主权。①另一方面,各成员国仍保留着大量的国家主权(如在国防领域),欧盟中央机构在这些领域中只能组织各成员国进行协商,没有最终的决策权,各成员国可以对议案实施一票否决。因此,欧盟成了一个介于主权国家和普通政府间合作机构之间的国际组织。在国际关系中,第三国与欧盟成员国的关系既是一种两国之间的“小双边关系”,又是该第三国与欧盟这个“大双边关系”中的一部分。这是欧盟特殊性的根源。

  欧盟的这种特殊性造成了欧盟在海外利益方面的复杂性。欧盟中央机构自身的政治理念和自身官僚系统的切身利益,常与各成员国的政治理念有所不同。就政治理念而言,欧盟中央机构诞生于、服务于欧洲一体化事业,因此它的政治理念、同时也是它所认定的利益便是推动欧洲一体化的进一步发展;就官僚系统的利益来说,一体化越发展,所需要的官僚队伍就越庞大,这本身也是一种对物质利益的追求。但各成员国在政治理念上,对欧洲一体化的推进是有条件的,特别是在经济形势恶化、贸易保护主义抬头,或者反欧洲一体化政党执政时,对欧洲一体化政策会持保留甚至反对态度;而成员国对欧盟中央官僚机构的发展更是普遍持否定态度。在这种情况下,欧盟中央机构和各成员国对欧盟海外利益的看法和做法也常常会有分歧,特别是欧盟中的大国和小国、经济强国和经济相对薄弱的国家之间,这种分歧更加明显。一般来说,小国更需要通过欧盟来代表自己的利益,提升自己在国际事务中的分量,维护与拓展自己的海外利益。

  要考察欧盟这样一个国际行为体对海外利益的保护问题,就要区分到底哪些是欧盟中央机构的利益,哪些实际上是个别成员国的利益;如果是个别成员国的利益,又牵扯到具体是哪些成员国的利益。在现实中,欧盟中央机构为了更好地实现自己的海外利益诉求,需要对有关成员国实施某种“安抚”,进行政治妥协与交换;成员国为了能借助欧盟来实现自身的海外利益,有时也要迁就欧盟中央机构的利益。这样一种在各个领域主权互相嵌套的两个层次的行为体的互动,又经常使利益的认定问题变得非常微妙。这是欧盟海外利益保护问题之所以比较复杂的主要原因。为了叙述方便,我们在这里将欧盟的海外利益主要定位于欧盟中央机构所认定的海外利益,即和欧洲一体化事业有关的海外利益。

  二、欧盟海外利益的主要方面

  欧洲一体化是从上世纪50年代的经济一体化开始的,并逐步扩展到外交和安全领域,因此欧盟对海外利益的认定和保护也经历了一个从经贸领域到外交和安全领域的扩展。

  欧盟中央机构对其自身所认定的海外利益,都在其有关的“共同政策”中进行了规定。所谓“共同政策”,就是在由欧盟中央机构代为执行各成员国主权的领域,欧盟中央机构所制定和执行的政策(如“共同贸易政策”和“共同外交与安全政策”)。而在欧盟中央机构具有重大关切,但又没有“共同政策”的领域,则欧盟中央机构或根据各成员国的授权进行谈判,①或与各成员国平行地执行有关政策。②

  应该说,欧盟及各成员国所制定的所有政策,如工业品标准问题、科技政策问题,都直接或间接地与其海外利益有关,但从行政角度看,大多数政策领域在涉及国际层面的问题时,都是由几个特定的部门进行谈判,例如极其敏感的农产品问题一般是在对外贸易框架下进行国际谈判的,因此有必要先对几个国际谈判的主要“归口”领域进行研究。

  1.“共同贸易政策”和有关的经贸政策

  作为现代欧洲一体化的早期形态,根据《罗马条约》于1957年成立的欧洲经济共同体为成员国设立了关税同盟的目标。《罗马条约》的谈判是艰苦的,各方对消除关税壁垒存在着一系列分歧,特别是将对外贸易的决策权交由欧洲经济共同体中央机构(即共同体委员会)去执行存在巨大争议。但关税同盟是最终实现欧洲共同市场的前提,也是欧洲一体化各参与国为打破贸易壁垒,促进各国贸易,壮大各国经济的必然步骤,在当时符合包括各参与国和共同体中央机构在内的各方利益,因此仍然获得了通过。这是各成员国在面对共同的国际利益时,在彼此之间,也是在自身和欧洲一体化中央机构之间作出的第一次重要妥协。

  欧洲一体化中央机构从此获得了各成员国的对外贸易决策权,对各成员国的对外贸易进行保护。这一机制一直延续到今天,并不断加强。在这一机制下,欧盟委员会不但负责了各类商品、服务和知识产权贸易事务,而且还逐步获得了与海外投资有关的国际谈判和决策权,以此保护各成员国的海外贸易和投资利益,特别是处于谈判劣势的小国的利益。

  值得一提的是,欧元自1998年诞生以来,作为一种被广泛接受的国际货币,也是欧盟的一项重大经济利益,直接关系到欧盟成员国的海外经济利益。欧元区国家已经将货币主权完全让渡给了欧洲中央银行,自己没有决策权。

  经过近六十年的发展,欧洲一体化的领域已经大大扩展,各成员国让渡给欧盟中央机构的主权也越来越多,并逐渐超出了经济范畴。例如,在因融资因素而间接与经济有关的领域中,气候变化等议题目前在国际谈判中,已主要成为欧盟中央机构的权限。

  2.“共同外交与安全政策”

  从1970年代起,受中东战争和石油危机等因素的影响,欧洲各国越来越需要在国际政治事务中统一发声,以增加欧洲的话语权,以此来更好地维护欧洲各国的经济利益。在整个20世纪70年代和80年代,欧洲一体化各参与国的政治与外交合作一直以“欧洲政治组织”(European Political Cooperation,EPC)的形式在欧洲经济共同体的框架之外进行。随着1993年《马斯特里赫特条约》的生效,欧洲经济共同体的主要职能被欧盟吸收,各成员国之间的政治和外交合作也被逐步纳入了欧盟权限,形成了“共同外界与安全政策”(CFSP)。

  由于国际政治事务纷繁复杂,因此并不是所有的国际政治问题都能进入CFSP;又由于外交和安全事务是一国主权的主要标志,比较敏感,因此欧盟各成员国在CFSP中通常享有一票否决权。所以CFSP在欧盟的各项政策中,重要性虽然很高,但欧盟中央机构的权限并不是很大。

  1997年的《阿姆斯特丹条约》之后,欧盟又吸收了原西欧联盟(West Union)的军事力量,并逐步获得了北约物资的使用权,建立了一支自己的统一武装力量,以执行欧盟的安全职能,并完成CFSP所要求的海外使命。1998年,欧盟还设置了“外交与安全事务高级代表”一职,以协调欧盟的对外行动。2009年《里斯本条约》生效以后,高级代表获得“欧盟外长”的地位,职权得到进一步提升,并建立了欧洲对外行动署(European External Action Service,EEAS),以协调欧盟的各项对外政治活动。

  现实中,在外交领域,欧盟中的英、法均为联合国安理会常任理事国,成员国中的其他大国也都或有高度发达的经济,或有较大的地区性影响,因此具有非常多样化的利益诉求。在这种情况下,除非是一些原则性问题(如伊朗核问题)或是极其重大和迫近的问题(如由于乌克兰危机引发的对俄罗斯制裁问题),欧盟成员国在多数问题上并没有形成一致立场。

  在安全领域,由于欧盟统一军事力量的人数很少,而且主要仍然处于对北约进行补充的地位,因此并没有大量介入军事行动。虽然欧盟部队执行任务的地域已跨出欧洲,近年来的任务地点包括巴勒斯坦、民主刚果、阿富汗、索马里、南苏丹、格鲁吉亚、马里等欧盟成员国曾经拥有重要殖民利益或战略利益的地区,但其行动主要限于维和、民事保护、警察培训、军事培训等非战斗领域。欧盟成员国近年来也组建了“战斗组”(Battle Group)等机制,旨在强化欧盟统一部队的军事能力,但实际上这些部队至今仍缺少实战的机会,是否能在欧盟周边发生动荡时起到作用,还有待观察。

  3.特殊利益区

  在目前的欧盟海外利益中,有两个区域具有特殊的重要性,尽管其在欧盟的对外政策中分属不同的框架之下,但仍可作为同一类问题加以探讨。

  一是“发展政策”与非洲、加勒比、太平洋地区国家集团。非洲、加勒比、太平洋地区国家集团(简称非加太国家集团,African, Caribbean and Pacific Group of States,ACP)实际上主要是欧盟成员国的前殖民地。前宗主国和前殖民地之间特殊的历史文化联系,特别是经济联系造成了当今欧盟和ACP国家之间的特殊关系。

  历史上,殖民地曾经是欧洲宗主国重要的原料供应地和商品市场,两者之间执行的实际上是一种国内贸易政策。但到了20世纪50年代末期,情况发生了变化。一方面,1957年欧洲经济共同体建立,要求对外实行统一关税,宗主国与殖民地的国内贸易形式与这一规定相冲突。另一方面,殖民地纷纷独立,开始与前宗主国按照国家间关系进行贸易。因此,法国等在非洲和亚洲拥有重要殖民利益的欧洲经济共同体成员国不得不寻求另外的方式来维持与前殖民地国家的特殊联系,“发展政策”(Development Policy)应运而生。该政策本身便是一个独立于“共同贸易政策”和“共同外交与安全政策”之外的政策框架。

  欧盟通过“发展政策”以特殊的优惠政策向ACP国家提供援助,同时借助前宗主国在ACP国家的影响力来推动这些国家的政治稳定、民主、法治、人权等建设。

  二是欧盟扩大政策、睦邻政策与欧盟邻国。冷战结束至今的二十多年间,欧盟周边的邻国是欧盟成员国极其重要的经济伙伴,存在大量的欧盟海外利益;同时,这些临近地区的地缘政治形势也经历了一系列变化和反复,如中东欧国家摆脱苏联控制、前南斯拉夫战乱、俄罗斯国力恢复等。这使欧盟中央机构和各成员国都意识到,稳定欧盟周边地区是欧盟的重要海外利益所在,必须制定有关政策,尽量将周边国家事态的发展纳入到欧盟可以控制的轨道中去。

  扩大政策。1993年,欧盟各国领导人在哥本哈根会议上以申请国建设市场经济、西方式民主政治、执行欧盟法律为条件,正式将欧盟扩大提上议事日程。此后,欧盟通过经济和技术援助、贸易优惠、特别是许诺成员国身份等途径,促进中东欧前社会主义国家进行改革。部分中东欧国家和马耳他、塞浦路斯等国家在欧盟的监督下,进行了全面改革,政治趋于稳定、经济获得发展,并在接受了欧盟的一系列考核之后,在2004年和2007年成为了欧盟成员国。欧盟东扩既使欧盟扩充了政治、经济实力,也极大地改善了欧盟的地缘政治局面。本着同样的目的,欧盟仍在西巴尔干地区酝酿新的东扩,并于2013年接纳了克罗地亚为成员国。

  睦邻政策。除了在近期有可能成为欧盟成员国或候选国的国家之外,还有很多由于地理原因短期内无法成为欧盟成员国的欧盟邻国(主要是北非国家和部分前苏联加盟共和国),其国内局势也会对欧盟产生很大影响。特别是随着俄罗斯国力的恢复,其重新控制一些东欧国家的态势日益明显,这引起了欧盟和其成员国的警觉。在这种背景之下,欧盟除推出了“地中海维度”的睦邻政策之外,特别于2009年出台了“东部睦邻政策”,通过特殊的经贸条件和援助,促进这些东部邻国的改革、巩固已经取得的成果。尽管欧盟方面并不承认这是与俄罗斯在争夺这些东欧国家,但俄罗斯始终认为欧盟的睦邻政策是针对俄罗斯的。2013年以来摩尔多瓦、格鲁吉亚等与欧盟签署的联系国协定,以及延续至今的乌克兰危机都是欧盟睦邻政策的直接结果。

  4.在非传统安全及司法等领域的海外利益保护

  非传统安全领域包括反恐、反有组织犯罪等当今的国际热点问题,也包括诸如公共卫生之类的问题。这一领域与司法、警察合作有密切关系,牵扯到各成员国在内务司法领域的一体化合作。由于司法主权对各成员国来说也是一个极其敏感的领域,因此该领域目前仍主要由各成员国在政府间框架下进行合作,欧盟中央机构在这一领域的权限也比较有限,其所涉及的领域主要仍然是通过Europol和Eurojustice等机构进行的情报交合和技术性合作。

  值得一提的是,1992年的《马斯特里赫特条约》引入了欧盟公民的概念:如果一位欧盟成员国居民在第三国没有领事馆,无法得到领事保护时,则可以到欧盟其他成员国驻该第三国的领事馆寻求领事保护。这是欧盟在国际司法中对海外公民进行保护的一项重要政策。

  三、欧盟保护海外利益的经验

  欧盟作为一个特殊的国际组织,其在保护海外利益方面有很多与国际组织这一属性相对应的问题:对外没有成员国的足够授权,对内还要协调各成员国的不同诉求。如何解决此类问题,欧盟积累了三点经验。

  1.注重决策权的上收

  随着欧盟的扩大,其成员国越来越多。同时,随着经济全球化程度的日益加深,各国所面临的经济议题也不多增加,潜在的利益分歧也不断加剧。如何在日趋纷繁的国际舞台上体现欧盟的力量,是一个迫切的问题。欧盟所采取的方式是实质性推进一体化进程,扩大欧盟中央机构的决策范围,增加适用有效多数制表决机制的政策领域,减少适用一票否决表决机制的政策领域,提高决策效率。从《欧盟宪法条约》到《里斯本条约》的谈判和批准过程虽然艰难,但《里斯本条约》的生效还是成功强化了欧洲中央机构的决策能力。

  在保护欧盟海外利益的过程中,《里斯本条约》扩大了对欧盟委员会的谈判授权,这在帮助欧洲摆脱欧债危机、恢复经济增长方面起到了重要作用。如目前正在美欧之间紧张进行的“跨大西洋伙伴关系”(TTIP)谈判中,欧盟委员会除商品、服务、知识产权贸易之外,现在又正式负担起了双边投资这一最复杂问题的谈判。如果依据《里斯本条约》之前的模式,各成员国将单独与美国进行谈判,不但众多的谈判参与者会使谈判本身旷日持久,而且无法使欧盟成员国普遍受益,特别是使实力薄弱的成员国享受到欧盟提供的保障。

  2.“价值观外交”与强化考核

  从欧盟中央机构所主导的对外政策可以看出,欧盟强调经贸领域的合作和民事领域的行动,以此推动第三国政治、经济、社会的改革,力图通过耐心的点滴合作和长期合作体现出欧盟所崇尚的价值观,树立榜样,以此促进对现状进行改变。这种合作理念在与欧盟存在政治制度差异的国家实施时,遇到的阻力会相对较小。这与以美国、俄罗斯等为代表的国家在某些时期奉行的实力外交路线有所不同。欧盟的这种外交理念常被称为是一种所谓“价值观外交”。

  欧盟之所以倾向于施行这种“价值观外交”路线,有客观方面不得已而为之的因素,但也有主观方面有意为之的成分,从总体上看,欧盟的操作还是很成功的。

  从客观方面来说,欧洲国家在冷战中长期处于美国的军事庇护和政治影响之下。军事力量华而不实,缺乏实质战斗力;政治分歧众多,“大西洋派”和“戴高乐派”、“新欧洲”和“老欧洲”的矛盾重重,难以形成合力,欠缺实行实力外交的物质条件。只有西方式的民主、法治、人权等价值观是欧盟各成员国都认可的共同准则,因此欧盟推行“价值观外交”是欧盟各成员国的最优选择。另外,如前所述,由于欧盟中央机构在外交、国防的大部分政策领域中没有获得成员国的授权,无法全面代为执行各成员国的主权,因此欧盟中央机构也没有实行实力外交的制度依据。

  从主观方面来说,始于1951年欧洲煤钢共同体的现代欧洲一体化,其本身就是一个人为制定的抑制战争、争取和平的过程,而不是一个寻求对抗的过程。这是欧洲一体化的一贯理念,一直延续至今。特别是在当今的全球化时代,面对如金融监管、反恐、气候变化等众多的全球治理问题,单独依靠各国政府已经难以解决,而欧盟的治理模式则显示出了优势,因此欧盟一直非常努力地推广自己的基于一体化合作的全球治理理念。

  正是在这两方面因素的共同作用下,欧盟奉行了一条“价值观外交”的路线。“价值观外交”的理念虽然比较温和,但欧盟在执行包括“价值观外交”在内的对外政策过程中,也具有较强的约束力,尤其是在欧盟扩大和睦邻政策这两个与欧盟海外利益关系最为密切的领域。

  欧盟凭借其在政治上和经济上的强大吸引力和物质实力,向欧盟扩大的申请国提出了具体的改革步骤和考核标准,对申请国进行定期考核并加以公布,同时以削减补贴直至延缓谈判为手段,促使这些国家能够有效履行改革承诺。由于对于这些申请国来说,加入欧盟或成为欧盟睦邻政策的对象国将是一个长期乃至永久的受益过程,且受益领域将包括政治、经济、军事、社会等各个方面,因此欧盟所提供的激励比其他的国际机构更加有效,各申请国也都愿意接受欧盟制定的改革方案,并接受欧盟的检查。欧盟的这种“严格要求”在客观上使改变欧盟周边环境的工作变得更加成功。

  3.财政义务分责制

  在欧盟大部分的共同政策领域,不论某个成员国是否从该项政策中直接获益,各成员国都要按GDP比例分担一部分欧盟预算。但是在有些领域,欧洲一体化机制从早期开始,就实行了一种财政义务的分责制,即谁受益多,谁出资也多。这样便大大减少了成员国之间的矛盾,有利于政策的执行。

  在海外利益领域,“财政义务分责制”最典型的表现是在“发展政策”领域,即在前宗主国成员国与非宗主国成员国对“发展政策”资金的分摊问题上。在1957年欧洲经济共同体成立时,法国是殖民大国,比利时、荷兰也在非洲和亚洲拥有重要的殖民地利益;但小国卢森堡、二战战败国德国和意大利都已经没有殖民地问题。因此“发展政策”的资金应由谁提供、怎么提供成了一个尖锐问题。最后,当时的六个成员国决定,虽然在关税政策方面,六国对上述殖民地或前殖民地需要实行统一政策,但在该项政策的资金来源上,有关国家可以在欧洲经济共同体预算框架之外单独建立一个基金,即“欧洲发展基金”(European Development Fund),主要由法、比、荷三个国家提供。这样,就在“共同政策”的框架之外开辟了一个例外机制,以满足个别成员国的重大关切。“发展政策”作为欧盟海外利益的重要方面,这一预算外基金机制直到今天仍在有效运行。

  总体来看,欧盟在保护海外利益方面取得了一些成绩,但也存在着某些结构性矛盾。欧盟这一国际行为体的目标之一就是要在全球树立多边合作的新典范,改变目前的世界各国的行为方式,甚至改变何为“利益”这一概念本身。但在现实的国际政治中,欧盟又只能按照既有的国际规则去生存。由于它已经获得了大量国家主权,所以必须像一个主权国家那样去解决近期的现实经济、地缘战略和海外利益问题,但它又不是一个获得了完全授权的主权国家行为体,因此无法对所有问题进行通盘考虑,做出全局性的战略决策。欧盟可能会在一些短期的利益目标中获得胜利,但这种胜利又恰恰说明了它的远景目标的不可能性,因为那是两种不同的世界图景。欧盟未来的发展将如何解决这一问题,还需要继续观察。

  (执笔人:国家行政学院国际事务与中国外交研究中心主任、政治学教研部副主任、教授于军)

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