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国家发改委专家:“镇改市”打破县镇博弈
2014年11月17日 09:39 来源:财新网 作者: 字号

内容摘要:虽然自上世纪80年代以来,中国在布局城镇化时对小城镇就多有强调,但受城市等级低难以公平获取资源等因素影响,小城镇的发展始终受限,即便如浙江龙港镇、广东长安镇等经济、人口颇具规模的大镇,进一步发展也面临很多瓶颈。针对此,国家发改委城市与小城镇改革发展中心等机构多年前就曾建议,通过镇改市,使一些大镇拥有与其规模相应的经济和社会管理权限。建镇之初的龙港镇仅辖5个村,面积5.2平方公里,人口约6800多,如今已发展为镇域面积172.05平方公里(其中建成区面积19平方公里),户籍人口36万,外来人口10万,镇区人口25万的特大镇。

关键词:人口;城市管理;设市;试点;城镇;龙港镇;镇改市;改革;中国;权力

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  虽然自上世纪80年代以来,中国在布局城镇化时对小城镇就多有强调,但受城市等级低难以公平获取资源等因素影响,小城镇的发展始终受限,即便如浙江龙港镇、广东长安镇等经济、人口颇具规模的大镇,进一步发展也面临很多瓶颈。针对此,国家发改委城市与小城镇改革发展中心等机构多年前就曾建议,通过镇改市,使一些大镇拥有与其规模相应的经济和社会管理权限。

  十八届三中全会和中央城镇化工作会议后,长期冻结的镇改市问题进入政策层面。十八届三中全会《决定》和《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》都提出,对吸纳人口多、经济实力强的镇,可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。国家发展改革委等11个部门联合印发的《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》则明确,建立行政创新和行政成本降低的设市模式,选择镇区人口10万以上的建制镇开展新型设市模式试点工作,具体试点也有望近期落地。

  那么,镇改市提出的背景是什么?是否为解决特大镇问题的必由之路?过去一些地方试点强权扩镇的效果如何?镇改市面临哪些障碍?财新记者就这些问题专访了国家发改委城市与小城镇改革发展中心政策研究处处长范毅。

  财新记者:我们看到,镇改市是搞新型城镇化试点一项非常重要的内容。对于建制镇来说,镇改市意味着什么?从上世纪90年代中期开始,中国就在地方搞小城镇建设试点,许多地方也进行了强权扩镇的实践,其效果如何?

  范毅:镇改市正是针对过去的实践提出来的。从过去十几年地方试点经验来看,简单的放权改革走不通,只能解决一时之需,不能解决长远问题。与国外不同,中国的城市是有行政级别的,在县与镇的博弈中,镇一定处于弱势,无论你的经济有多强,占据半壁江山还是更多。为什么?因为级别低。镇的发展受到上级政府约束,自主性弱。试点的时候权力可以放,但时间一到,三五年就收回去了。放与收,取决于上级政府。1995年中国搞了50多个小城镇综合改革试点,后来基本收回去了。

  一个典型例子就是浙江省温州市苍南县的龙港镇,1984年建镇。该镇因上世纪80年代农民自费造城改革实践而闻名。建镇之初的龙港镇仅辖5个村,面积5.2平方公里,人口约6800多,如今已发展为镇域面积172.05平方公里(其中建成区面积19平方公里),户籍人口36万,外来人口10万,镇区人口25万的特大镇。2013年龙港镇创造国内生产总值达185.7亿元,完全具备了一个城市的基本条件。

  龙港前后共经历了三次较大的改革,分别是:1984年农民自费造城的改革探索,1995年全国小城镇综合改革试点和2011年浙江省“小城市培育”试点。但是,1984年以来,从全面放权到部分放权,放权力度减弱。建镇之初,龙港镇向县政府提出的条件是获得与县里同等的审批权限。最终企业局、工商局、公安局、计经委等八个部门的章归并为县计经委的一个章,也就是所谓的“八颗大印”捆在一起盖章,龙港获得了极大的自主权,到1990年前后这些权力也基本被收回。1995年的小城镇综合改革,龙港镇在财政、户籍管理等七个方面获得了部分县级管理权限,但是随着试点到期,2000年前后大多权力被收回。2011年进行“小城市改革试点”时,依然按照以往的模式下放了一些权力。这些年来,土地出让金镇留成比例也在缩小。

  而同在浙江的诸暨市店口镇,工业总产值占诸暨市的1/4,但用地指标却不足1/10,浙江省“小城市培育”试点三年来,诸暨市承诺的用地指标就有1500亩的用地缺口,导致部分项目未能启动。

  权力的放与收,实质对应的是利益关系的调整。所以上级政府会把一些最关键、最重要的权力抓在自己手中,权力越放越虚。放权最后总是不了了之。在我们这一套层级制的城市管理体系下,要使镇获取公平发展机会,就要给它放权。怎么放有效?要给它一个法律地位:设市。

  从国际上设市标准来看,即便最严格的日本、韩国,城区人口达到5万,便可设市。据统计,2013年,中国建制镇建成区的平均人口已达1.16万人,建成区人口5万以上的镇已有876个,超过10万的也超过200个。这些镇已经完全达到城市规模。通过撤镇改县级市,就可以使这些镇拥有城市管理权限,获取相应的规划、财政、审批等权力。比如,可以按照城市的标准配置基础设施、学校、医院等公共服务,并可获取更多行政资源,如新增建设用地指标、投资项目等等,这些都将拉动投资和消费。中国现在有600多个城市,如果把镇区5万人以上的镇都改市,也不过才1000多个城市,日本1亿人,城市就有7百多个,美国3亿人,有接近2万个市,我们现在城镇人口已经有7亿多人了,即使有1000多个城市也不是太多。如果能够推动撤镇设市,将会进一步激发这些特大镇的发展活力,成为未来中国经济增长的新动力。现在去看看这些特大镇,经济都非常发达,产业支撑不是问题,问题是发展自主权太弱。

 

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