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美国政府对北极事务的安全化及其影响
2019年11月14日 07:23 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:孙凯 耿嘉晖 字号

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  国际社会应摒弃“零和思维”,尤其是大国应当勇于承担责任,依据国际法的相关规定以及北极事务治理的内在需求,基于“北极命运共同体”的共同理念,通过国际合作来推动北极事务的有效治理。

 

  自2017年1月特朗普执政以来,北极议题尽管未能进入政府优先政策议程,但是特朗普政府对北极问题也开始越来越关注。虽然特朗普政府没有如奥巴马时期那样,颁布专门针对北极问题的北极战略文件,但是随着气候变化对北极地区影响的凸显,以及北极地区在国际事务中的重要性,2019年,美国海岸警卫队、美国国防部等部门纷纷出台本部门的北极战略与政策文件。特朗普政府的高级别官员也频繁发表涉北极事务的讲话,折射出特朗普政府对北极事务的认知。总体而言,特朗普政府在北极事务上秉承“美国优先”的执政理念,认为北极地区对美国的国家安全利益有重要的影响,北极地区是大国战略竞争之地,中俄在北极地区的行动对美国构成了挑战,气候变化并非导致北极问题的主要因素。对北极事务的“安全化”成为特朗普政府北极政策的新方向。

  美国在北极地区

  回归地缘政治思维

  首先,美国政府认为北极地区的变化影响美国国土安全利益。2017年12月,特朗普政府发布了《国家安全战略》,充分体现了美国优先的理念,唯一提到北极的部分指出,一系列国际制度规定了国家、企业与个人如何在陆地和海洋、北极、外太空等领域互动的规则。这些制度有助于保持这些领域开放和自由的规则,对美国的繁荣和安全至关重要。从这个报告中可以看出,美国政府认为北极治理的相关机制与美国的国家安全息息相关。2019年1月,美国海军发布了《北极战略展望》,详细阐释了美国海军维护美国北极利益和促进北极安全的战略行动。2019年6月,美国国防部向国会提交了新的《国防部北极战略》报告。这份报告重新评估了北极地区的安全环境,在此基础上报告认为当前国际社会已经步入了新的战略竞争时代,美国国防部应当直面北极地区的挑战以维护美国的国家利益。

  其次,特朗普政府密切关注俄罗斯和中国在北极地区的行动。中国和俄罗斯在北极地区的一举一动都引发美国的关注,特朗普政府将中国和俄罗斯在北极地区的行动视为对美国的挑战,这也标志着特朗普政府对北极事务的认知回归地缘政治的思维。2019年5月,美国国防部向国会提交的2019年度《中国军事和安全发展报告》中,专门设立“中国在北极”的章节,特别关注中国参与北极的事务。

  美国国际战略研究中心(CSIS)的北极问题专家希瑟·康利(Heather A. Conley)在2018年6月的国会听证会上指出,中国和俄罗斯都看到了北极地区的经济与军事方面的战略价值,颁布相关北极政策文件并采取一些具体行动,试图将本国的影响投射到北极地区,以确保未来国家利益的实现。另外,美国海岸警卫队在2019年4月发布的《北极战略展望》(Arctic Strategic Outlook)中也明确指出,俄罗斯和中国都把北极地区确定为国家优先关注的地区,并投入大量资源来拓展在北极地区的能力建设和影响力,俄罗斯和中国对全球秩序带来的挑战也不可避免地会影响北极地区和平的秩序。这些都充分体现了特朗普政府对中国和俄罗斯在北极事务上的行动特别关注,并将其视为主要竞争者。

  最后,特朗普政府否认气候变化是导致北极地区变化的主要原因。特朗普执政不久,就在2017年6月宣布退出应对气候变化的《巴黎协定》,此举对全球气候治理的进程以及协定的履约前景带来了巨大的不确定因素。特朗普政府并不认为人为因素导致当前的气候变暖,还大幅度削减气候政策和气候科研相关的预算,缩减环保署编制,撤销了之前与气候变化相关的四项总统行政命令等。2019年5月,美国国务卿蓬佩奥在北极理事会部长级会议上对气候变化相关议题与其他与会国的代表发生了冲突,美国反对“气候变化是对北极的严重威胁”这一说法,直接导致了北极理事会部长级会议自1996年成立以来首次未能发表联合声明。

  美国北极政策实践

  在特朗普政府对北极事务“安全化”认知的指导下,在北极地区的具体政策相对于奥巴马政府也发生了很大的变化,包括加强自身的能力建设。

  破冰船等极地装备的落后一直是阻碍美国北极能力迅速发展的重要因素之一。《北极战略展望》中明确指出,海岸警卫队将加大在装备和人员方面的资金投入,包括极地安全防卫舰、航空装备、无人和自动化的系统以及人员的训练等方面。在2019年5月召开的北极理事会部长级会议上,美国国务卿蓬佩奥在讲话中也明确指出,美国正加强在北极地区的存在,以阻止俄罗斯和中国在这里的“侵略性”行为。

  北极已经成为地缘政治竞争的舞台,美国将计划举行军事演习,加强军队存在,重建破冰船队,并增加海岸警卫队资金来提升美国的安全存在。特朗普政府认为俄罗斯在北极采取了“侵略行为模式”,包括军事化程度提高,使北方舰队现代化并重新开放被遗弃的基地,控制北极航线,美国必须对这些问题进行有效的应对。2019年7月,在阿斯彭安全会议(Aspen)上,美国海岸警卫队司令卡尔·舒尔茨(Karl Schultz)上将表示,美国领导人非常担心在北极这一世界上最新的军事前沿落后于俄罗斯。2019年2月,作为国土安全部2019财年财政拨款法案的一部分,美国海岸警卫队获得6.55亿美元用来建造新一级的“极地安全护卫舰”(Polar Security Cutter)。这一举动表明,美国的军事视线正转向北极,并努力缩小与对手,特别是俄罗斯的差距。

  特朗普北极事务“安全化”的影响

  基于特朗普政府对北极事务“安全化”的认知和实践,有可能使北极地区回归传统地缘政治竞争的态势。特朗普政府在北极事务中秉持的单边主义和对抗思维,甚至使得其他地区的地缘政治和传统安全思维开始漫溢到北极地区,可能引发北极地区的军备竞赛,这不符合北极地区善治的要求。

  美国政府的单边主义倾向和对北极事务“安全化”的认知,也必然会外溢到美国对于北极理事会的态度以及美国对于北极治理的总体看法。这样的认知和做法,是逆时代发展的潮流,并不会得到国际社会的广泛支持。

  美国在北极事务中的“单边主义”行动,无法有效应对北极地区日益紧迫的治理挑战。如果一意孤行,对北极治理将是一场灾难。国际社会应摒弃“零和思维”,尤其是大国应当勇于承担责任,依据国际法的相关规定以及北极事务治理的内在需求,基于“北极命运共同体”的共同理念,通过国际合作来推动北极事务的有效治理。

 

  (本文获得山东省泰山学者专项基金支持)

  (作者单位:中国海洋大学国际事务与公共管理学院)

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姓名:孙凯 耿嘉晖 工作单位:

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:李中平)
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