内容提要：党的十九大报告提出，中国特色社会主义进入了新时代。新时代赋予了党内法规体系建设新内涵、新要求，推动党内法规体系建设价值取向的转变，主要体现在将党的政治建设放在首位，加强思想建设，重视民主法治价值和党内法规的动态运行价值等内容。实现党内法规体系建设的价值取向，需要我们改革创新、砥砺前行，妥善处理好规范体系不协调、运行体系不完善、具体机制不健全等问题，通过明确党内法规体系建设的基本原则，推进党内法规体系化建设，健全具体运行机制等路径，大力提升新时代党内法规体系建设的水平，为全面从严治党筑牢制度根基。

　　关键词：新时代 党内法规 体系建设 价值取向 路径选择

　　作者简介：石佑启，男，广东外语外贸大学校长，教授，博士生导师，广东外语外贸大学党内法规研究中心研究员；陈可翔，男，中南财经政法大学法学院博士研究生。

　　党内法规体系建设涵盖党内法规建设与体系化建设双重任务，它既是中国共产党加强自身建设的重大课题，也是构建社会主义法治体系，实现国家治理现代化的必然要求。党的十九大报告提出，中国特色社会主义进入了新时代。新时代赋予了我国党内法规体系建设新的内涵。对此，党内法规体系需要以现有框架为基础，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，回应新的时代诉求。价值取向问题是党内法规体系建设中的前提性问题。价值取向往往决定着认知和行动。价值取向并非一成不变，而是与时代内涵密切关联，时代诉求发展变化决定了价值取向的转变。实现党内法规体系建设的价值取向，面对的是党内法规建设和体系性建设两大任务以及现有的一些障碍。亟需在明确党内法规及其体系化范畴的基础上，遵循从党的事业发展需要和党的建设实际出发的原则①，以问题为导向，探寻深入推进党内法规体系建设的具体路径。

　　一 党内法规体系建设的时代诉求及特征

　　党内法规体系不是党章、条例、准则等规范的简单堆砌，而是党内法规按照一定标准分类组成的呈现体系化的统一整体。从其外部衔接来看，是指建构与法律体系并行不悖、相辅相成的党内法规整体的过程。2017年6月中共中央印发了《关于加强党内法规制度建设的意见》，将完善的党内法规制度体系概括为“1+4”的基本框架，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度四大板块，已初步勾勒出了党内法规制度体系的“四梁八柱”。新时代，中国共产党形成了习近平新时代中国特色社会主义思想，并将之写入《中国共产党章程(修正案)》(以下简称《党章》)。这赋予了党内法规体系建设新的时代内涵，其一方面表现为时代诉求的发展，另一方面表现为时代特征的形成。

　　(一)党内法规体系建设的时代诉求

　　长期以来，党内法规体系建设既能够坚持已有的行之有效的规定，又能回应新的时代诉求，按照党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会的部署，不断创新，补齐短板，产生新的规定。同样，未来五年的党内法规体系也应当紧紧围绕党的十九大报告的相关内容进行改革创新。

　　1.社会主要矛盾转化与党内法规体系建设。党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”②社会主要矛盾从量变向质变转化的过程在法治领域表现为法治工作方针的调整，建设社会主义法治体系目标的确立③，其中包含建立完善的党内法规体系。社会主要矛盾在党内法规建设环节表现为人民对公平、正义的需求，对建设清正廉明、权力受到制度充分监督制约的政治生态的需求与党内法规体系建设不平衡、不充分之间的矛盾。鉴于此，应继续加大党内法规体系建设的力度，坚持以问题为导向，确保明显缺位的党内法规及时出台，基础性的党内法规更加健全；保证各项党规协调统一，立改废释同步进行；兼顾实体与程序相互配套，切实保障党员权利等，从而推动党内法规体系的平衡发展、充分发展。

　　2.“两个阶段”的划分与党内法规体系建设。党的十九大报告指出：“明确坚持和发展中国特色社会主义，总任务是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴，在全面建成小康社会的基础上，分两步走在本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。”④两步走是在全面建成小康社会的基础上，将2020年到本世纪中叶划分为两个阶段。这不仅是对党内法规体系建设提出目标要求，而且是时间要求。从党的十九大到2020年是全面建成小康社会的决胜期，需要完善的党内法规体系保驾护航。党内法规体系建设应当紧跟时代步伐，力求早日完成建党100年的建设目标。2020年到2035年，是开启社会主义现代化国家建设的第一阶段，目标是基本实现现代化。2035年到本世纪中叶，是现代化国家建设的第二阶段，目标是建成社会主义现代化强国。无论是基本实现现代化还是建成现代化强国，其目标体系中都包含对制度完善、国家治理体系和治理能力现代化的要求。这就要求党内法规体系建设要围绕两个阶段的目标，作出新的规划。

　　3.全面依法治国与党内法规体系建设。全面依法治国是新时代中国特色社会主义建设的战略布局和基本方略，是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。党的领导是依法治国和人民当家作主的根本保证，全面推进依法治国，必须把党的领导贯穿始终，这是我国法治建设的基本经验。同时，党的领导也必须遵循法治的原则与要求，具体表现为依法执政与依法治国的统一。依法执政的实现既要求党在宪法和法律的框架下执政，也要求建立健全党内法规体系、依规治党。此外，全面依法治国的总目标是建设社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，而建设完善的党内法规体系是建设社会主义法治体系的题中之义与重要任务。

　　4.全面从严治党与党内法规体系建设。党的十九大报告指出：“坚持全面从严治党。勇于自我革命，从严管党治党，是我们党最鲜明的品格。”⑤作为中国特色社会主义的基本方略，新时代全面从严治党在坚持净化政治生态，零容忍惩治腐败，自我净化，纠正不良风气之余，也提出许多新要求：一是要突出党的政治建设；二是用习近平新时代中国特色社会主义思想武装全党；三是建设高素质专业干部队伍；四是加强基层组织建设等。要实现这些新要求，首先，就要将其贯穿党内法规体系的建设当中，成为全体党员的行为规范和准则；其次，要将这些党内法规切实落实到实践当中，确保其有效实施；最后，要形成配套的党内法规监督规范，对党内法规的实施情况进行监督，及时纠正规范缺陷和实施效果不佳问题。

　　5.全面深化改革与党内法规体系建设。全面深化改革与全面依法治国、全面从严治党统一于新时代中国特色社会主义的战略布局当中。我国全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。建设社会主义法治体系是实现国家治理现代化的必然要求。重大改革，必须于法有据，全面深化改革，必须走法治之路⑥。不容否定的是，当前在我国的司法改革、监察体制改革等重大改革中，党内法规都发挥了重要作用。因此，为确保改革在法治框架下运行，党内法规体系建设必须与国家法律体系建设相衔接、相协调，党内法规体系必须与国家法律体系形成良性互动关系。

　　(二)党内法规体系建设的时代特征

　　回应新的时代诉求，党内法规体系建设形成新的时代特征：

　　1.党内法规体系建设是社会主义法治体系建设的重要内容。有学者将党内法规定位为法治体系的“担纲者”⑦。这至少包括三层含义：一是党内法规体系是社会主义法治体系的重要组成部分。法治体系建设是一项系统的工程，只有内在的各个体系建设都实现法治化，才得以最终建成，才能实现平衡、充分发展。因此，每个体系的建设都缺一不可；二是党内法规体系建设是决定法治建设是否顺利的重要因素。这是由于中国共产党是我国法治体系建设的领导者，党的领导是依法治国的根本保证。党是否能够依法执政，党内法规体系是否依法建设决定着社会主义法治能否最终实现；三是党内法规体系建设必须充分体现民主法治的精神。这主要包括规范建设上要引入程序正当原则、法律保留原则等；在体系建设上要兼顾权利和义务，特别是党员民主权利的保障等。

　　2.党内法规体系建设平行于国家法律体系建设。在法治体系建设这一背景下，党内法规建设不可能孤立存在，势必与其他体系建设产生关联，特别是与国家法律体系有重叠的部分。但总体而言，两者仍是相互平行的，各有侧重、各具特色：一是党内法规体系建设不仅包含行为规范建设，还包括政治建设、组织建设、思想建设等内容；二是纪在法前，纪严于法。党内法规的总体建设要严于国家法律，包括政治素养、生活作风、道德水准等；三是党内法规体系建设与国家法律体系建设同步进行，相辅相成。国家法律存在滞后性，党内法规更为灵活，能够及时应对国家治理中的突发问题。同时，党内法规的制定与实施要在国家宪法和法律的范围内开展，注重党内法规与国家法律的衔接和协调，实现依法治国与依规治党的有机统一。

　　3.党内法规体系建设的阶段性。党内法规建设是一个持续性的动态过程，需要分类推进，对症下药。不仅要紧紧围绕新时代中国特色社会主义建设的总任务及其阶段划分进行统一规划，细化阶段任务和目标，还要结合全面深化改革的基本方略，加快体系建设的进度，为改革开放提供强有力的制度保障⑧。

　　二 新时代党内法规体系建设的价值取向及其实现障碍

　　价值取向是价值哲学的重要范畴，是指价值理解基础上的价值活动目标选择，是一定主体所持的基本价值立场、价值态度以及所表现出来的基本价值倾向⑨。党内法规体系建设的价值取向是党内法规体系建设的基本立场和目标定位，引导着党内法规体系建设的方向。在新时代，进一步明确价值取向问题，是回应时代诉求，加强党内法规体系建设的逻辑前提。

　　(一)党内法规体系建设价值取向的现状及转变

　　“党内法规在党的不同历史时期，特别是关键时期，始终发挥着维护党内秩序、规范党内生活、调整党内关系、推进党的建设、确保团结统一和事业发展的重大作用”⑩。这表明，在不同的时代，党内法规体系建设都因其特有的功能定位，而展现出不同的价值取向。

　　1.价值取向的现实考察

　　党内法规建设的价值取向与党的建设密切相关。党的十一届三中全会以前，党内法规的建设以功能主义为导向，主要围绕党的任务而展开，以解决党的建设面临的各种现实问题为首要目标，党内法规因频繁出台而更倾向工具化。改革开放以后，党内法规建设逐渐由功能主义向规范主义转变，更倾向于建构各级党组织与全体党员必须一体遵循的准则，包括政治准则、思想准则、组织准则、行为准则等内容，旨在全面调整党的建设各项活动(11)。但即使在规范主义取向的统筹下，党内法规的建设还是有所侧重，主要以调整各级党组织与领导干部的行为，限制其权力为首要目标。

　　第一，党的领导是中国特色社会主义的本质特征，中国共产党肩负着带领中国人民实现中华民族伟大复兴的使命，共产党员必须承担起相应的历史责任。面对深化改革，国家建设的任务，一方面，要通过党内法规加强全体党员的思想先进性和执政能力，建设高素质的干部队伍；另一方面，要用制度规范党员干部的权力，既要防止其贪污受贿，滥用权力，又要防止其不作为。

　　第二，中国共产党是无产阶级政党，代表着广大人民群众的根本利益，其宗旨是全心全意为人民服务。这从本质上要求通过党内法规建设规范党员行为，通过行为模式的指引与行为边界的设定，确保将党的性质和宗旨反映到党员的行为当中，保证两者的统一，树立执政党的形象和威信。

　　第三，党内法规对行为规范的侧重回应全面从严治党的迫切需求。一个政党，一个政权的命运取决于人心向背，如果腐败高发、频发且得不到有效遏制，那这个政党就会失去民心。党的十六届四中全会深刻地提出：“党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。我们必须居安思危，增强忧患意识，深刻汲取世界上一些执政党兴衰成败的经验教训，更加自觉地加强执政能力建设，始终为人民执好政、掌好权。”(12)习近平总书记指出：“要把党内存在的突出矛盾和问题解决好，要有效化解党面临的重大挑战和危险，很重要的一条就是要完善规范、健全制度，扎紧制度的笼子。”(13)这种制度健全，直观表现为对党组织和全体党员行为的规范和监督，力求通过党内法规建设，重塑廉政风气。

　　可见，长期以来我国党内法规体系建设在价值取向上重视行为规范建设，重视义务建设，包括作风建设和纪律建设。例如，相继出台的《中共中央政治局关于改进工作作风密切联系群众的规定》(八项规定)《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党纪律处分条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》等重要的党内法规均体现了这一倾向。

　　此外，基于党组织、党员及党内事务的特殊性，一直以来，党内法规体系建设主要围绕内部事务展开，价值取向上也体现为关注内部规范化，尚未从法治体系的整体建设着眼进行价值建构，这是当时的主要特征。

　　2.价值取向的转变

　　党内法规体系建设价值取向的转变是立足于实践状况，结合十八大以来党内法规体系建设具体情况的必然选择，具体表现为：

　　其一，将党的政治建设摆在首位，加强党的思想建设。党的十九大报告指出：“政治建设是党的根本性建设，新时代党的建设，要把政治建设摆在首位。”(14)政治建设的首要任务是要坚持党中央的权威和统一领导，包括对政治路线、政治纪律的执行和遵守，包括政治原则、政治立场、政治道路与中央保持高度一致等诸多方面内容。党内法规体系建设是党的建设的重要内容，因此，同样要把政治建设摆在首位，围绕政治建设的特殊地位，通过制定相应的党内法规，营造良好的政治生态。同时，要以政治建设为根本，加强思想建设。思想建设是政治建设的基础。新时代思想建设就是要以新思想武装全党，对此，作为党内的“根本大法”，《党章》将习近平新时代中国特色社会主义思想作为行动指南写入其中，接下来应以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，进一步加强党内法规体系建设。

　　其二，在法治体系框架下加强党内法规体系建设，重视法治的价值。党的十九大报告指出：“全面增强执政能力，要坚持法治思维。”(15)党的十八届四中全会将党内法规体系纳入法治体系当中，意味着其建设不能仅仅满足于规范内部事务的要求，还要认识到党内法规具有的“溢出”效应以及与法治体系建设的统一性，不违背法治精神，要注重与国家法律体系的衔接。作为法治体系建设的组成部分，党内法规体系建设要遵循法治的价值追求。这种价值取向的转变主要表现为：一方面，从侧重义务向权利义务兼顾转变。党内法规体系建设既要设定党员的义务，建构不敢腐、不能腐、不想腐的机制，也要保障党员的权利，充分调动党员的积极性，不能忽视其政治能动性。其中最主要的是要赋予党员民主参与的权利和陈述申辩的权利。另一方面，从侧重实体向实体程序兼顾转变。习近平总书记指出：“最根本的是严格遵循执政党建设规律进行制度建设……既要有实体性制度，又要有程序性制度。”(16)通过程序性规范的建设保障实体规范的合法合理及有效实施。

　　其三，既要重视党内法规静态规范的价值，也要重视其动态运行的价值。党内法规的生命力在于执行，如果没有落到实处，哪怕制定得再好，也只停留于纸面上，就不能对政治建设、思想建设、作风建设、纪律建设等起到任何实质作用，更不可能回应全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党的现实需求。党的十九大报告提出的“党内建设要健全党和国家监督体系”以及十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》(以下简称《监督条例》)便是强化党内法规运行的体现。党内法规动态运行的价值不仅体现为党的建设的最终实现，而且体现在保障党内法规运行的整个过程中。例如，确保党员干部带头遵守党规，依规办事；保证党内法规的合法有效等等。换言之，一个科学、严密的党内法规体系，是既要让党组织和党员知道应该怎么办，又要知道违反了规定该如何处理；既要有自觉遵守，也要有监督保障。

　　(二)价值取向的实现障碍

　　价值取向只是确定党规体系建设的基本立场和目标定位，如何实现还要破解具体问题。近年来，党内法规制度体系建设已取得重要进展和成效，出台了一大批标志性、关键性、引领性的党内法规，制定修订了74部中央党内法规，超过现行有效的170多部中央党内法规的40%，制度体系的框架已经基本形成(17)，但与加强政治及思想建设的价值目标、注重权利与兼顾程序等法治化标准以及重视党内法规动态运行价值的具体要求相对比，仍存在一定差距。

　　1.体系建设存在的问题

　　(1)党内法规规范体系层级不够清晰、分类标准有待进一步科学。一是层级不清。党内法规体系不是各类党内规范性文件的简单堆砌，如果没有对各类规范进行具体的层级划分，势必造成上下效力冲突、内容重叠、适用混乱，与体系建构的基本精神相违背。《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)第四条将党内法规名称细分为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则七类，第二十一条将“是否同上位党内法规相抵触”作为审批标准之一，但关于“上位法规”的判断标准并未具体说明。也就是说，当同一部门或者同一层级机构制定的不同名称的党内法规出现冲突时，应当如何解决不明确；二是分类还有待进一步科学。《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》将党内法规制度体系划分为“1+4”的基本框架，但有些党内法规却暂时难以纳入这个分类框架当中，如有关党内法规制定程序的规范。

　　(2)党内法规运行体系还有待进一步健全。狭义的党内法规运行体系只包含党内法规的实施体系，广义的党内法规运行体系不仅包含实施体系，还包含监督体系和保障体系，我们采纳广义说，认为只有三大体系同步建构，才有助于党内法规落到实处。当前，我国党内法规的运行体系还有待进一步完善，从实施体系来看，对于党员干部如何带头落实党内规范，如何积极推进政治建设、思想建设以及党内法规如何具体适用的规定还相对较少，还未建立党内法规解释机制，备案审查机制不完善等；从监督体系来看，对于党内监督的规定还较为抽象，包括监督程序、监督范围、监督手段不明确，缺乏具体的实施细则，省、***、直辖市的党委大多还未就《中国共产党监督条例》《中国共产党巡视工作条例》制定相应的党内法规等；从保障体系来看，表现为缺乏保障党内法规实施的相关规定。

　　(3)党内法规体系与国家法律体系的衔接还有待进一步顺畅。基于党内法规体系建设与法治体系建设的内在契合，规范内容的部分重叠，党内法规体系建设应当充分挖掘法治的价值，必须建立其与国家法律体系的衔接机制。当前，仍然存在部分党内法规超出内部事务的适用范围，究其原因，在于衔接机制有待进一步建构和完善。

　　(4)党内法规体系建设省级党委有待跟进铺开。党内法规的制定主体不仅包含中共中央、中纪委和中央各部门，还包括省、***、直辖市的党委。中央出台的党内法规往往倾向于对全局性的党内事务作出规定，而如何根据具体情况予以落实，仍需省级党委根据中央精神，通过调查研究，制定具体的实施细则。当前，各省级党委根据中央党内法规而建立各地党内法规体系的节拍较慢，规范的数量仍较少。

　　2.党内法规建设存在的问题

　　认识党内法规存在的问题，主要就是要认识其机制建构存在的问题，具体表现为：

　　(1)党员权利保障机制有待进一步健全。党员权利的主要内容是民主权利、救济权利、监督权利、程序性权利等。其中，民主权利包含参与权、决策权、异议表达权等；救济权利包含处分申诉权以及损害检举权等；监督权利包含党务监督权、纪律监督权等；程序权利包含申请公开、听证权等，这些权利的实现与否，取决于保障机制是否健全。权利保障机制不健全一方面表现为党员权利在党内法规中尚未得到充分体现，另一方面表现为党内法规规定的党员权利尚缺乏行之有效的保障。

　　(2)备案审查机制需要进一步完善。当前，关于党内法规备案审查机制，已由《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》(以下简称《备案规定》)予以建立，但面对现实问题，其具体的操作性仍有待完善。首先，《备案规定》第2条仅将中纪委、中央各部门和省级党委制定的党内法规和规范性文件纳入备案审查范围，而未对党的中央组织制定的条例、准则等党内法规做出明确规定，导致无法审查其具体内容。其次，《备案规定》第14条规定，建立党内法规备案审查与行政法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。但当前备案审查衔接联动机制的建立，依然面临许多难题，如党内法规效力层级的问题就需要解决。

　　(3)党内法规解释机制有待进一步完善。《制定条例》第29条规定，中央党内法规解释工作，由其规定的解释机关负责。本条例施行前发布的中央党内法规，未明确规定解释机关的，由中央办公厅请示中央后承办。中央纪律检查委员会、中央各部门和省、***、直辖市党委制定的党内法规由其自行解释。由此初步搭建起党内法规的解释机制，但不难发现仍存在如下问题：一是《党章》的解释主体规定。党章作为最高层级的党内法规，明确其解释主体，事关党内法规实施全过程及党内法规体系的建设，可以说，没有党章解释，就没有党章适用(18)；二是省级党委的党内法规由其自行解释，但具体的解释主体是谁，没有规定；三是没有详细规定党内法规解释的程序。

　　(4)党内法规评估、清理机制有待进一步建构。一是《制定条例》第31至32条对党内法规的评估作出了原则性规定(19)，但尚未形成具体机制。例如，没有对党内法规评估的标准进行确定。二是过去党内法规制度建设，往往侧重党内法规的制定，相对忽视了对党内法规的清理。2012年7月至2014年12月，党中央先后分两个阶段对新中国成立以来出台的所有党内法规进行了集中清理。通过这次集中清理，“摸清了中央党内法规的家底，一揽子解决了党内法规制度中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致问题，有力维护了党内法规制度的协调统一，有利于党内法规制度的遵守和执行”(20)。但是，党内法规集中清理耗时长、工作量巨大，对于清理工作的开展还需进一步强化。