人类漫长的历史进程几乎都是在与灾难斗争的过程中不断前行的。人类很多重大文明转向就发生在灾难出现的那个时期。改革开放以来，尤其是党的十八大以来，我国经济快速、健康、持续 增长，人民生活水平不断提高，社会政治和治安大局保持稳定，公共安全形势总体平稳、趋向好转。但是，公共安全形势相当严峻。同时，自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等突发事件造成的人员损伤、经济损失依然不容小觑。2020年初，新冠肺炎疫情的暴发给经济和社会发展带来负面效应的同时，也考验着中国政府的应急管理水平。公共安全仍面临着诸多新的严峻挑战。

　　面对公共安全领域突发性危机，如何从应急管理转为预防管理，无疑成为领导干部需要学习和掌握的重要能力。近期中共中央党校出版社出版了中国科学院科技战略咨询研究院研究员陈安、江苏大学管理学院副教授陈樱花合著的新书——《公共危机与应急管理领导干部读本》，作者深耕应急管理领域，在书中提出了自己的观点。

　　全书逻辑框架分析

　　《公共危机与应急管理领导干部读本》按照“认知灾难、应对灾难、风险管理”的逻辑，将全书分为三编。第一编为“认知灾难”，包括第一章至第三章，分别选取我国和其他国家类型不一的各种灾难，对于灾害事件的起因、事中事后调查、原因分析、后期重建、应急管理体系构建等应对灾害事件全过程予以呈现，从而搭建对于危机事件认知的完备体系。第二编为“应对灾难”，即应急管理的核心，包括第四章至第十章的内容。其中第四章和第五章介绍了我国及世界上其他国家的典型应急管理体系，第五章至第九章介绍了我国应急管理的“一案三制”、关键要素、协同决策、产业规划等，第十章结合新冠肺炎疫情防控，重点进行了应急管理全过程的案例展示。第三编包括第十一章至第十二章，论述的是从应急管理到风险管理的理念范式转变及风险评价方法。应急管理重在应对，而随着风险社会的到来，从应急到预防，从灾难到风险将成为未来的指向。

　　应急管理“八个能力”建设

　　2019年11月29日，中共中央政治局第十九次集体学习时，习近平总书记就我国应急管理体系和能力建设问题指出：“新中国成立后，党和国家始终高度重视应急管理工作，我国应急管理体系不断调整和完善，应对自然灾害和生产事故灾害能力不断提高，成功应对了一次又一次重大突发事件，有效化解了一个又一个重大安全风险，创造了许多抢险救灾、应急管理的奇迹，我国应急管理体制机制在实践中充分展现出自己的特色和优势。”

　　在作者看来，中国的应急管理需要“八个能力”建设，分别是：行政责任与社会责任，事件预防与灾难减除能力，事件响应与评估恢复能力，资源支持与技术保障能力。从纵向看，行政责任与社会责任定义的主体属于应急管理的底层架构，所有具体的应急管理都离不开他们；事件预防与灾难减除能力、事件响应与评估恢复能力是应对突发事件的四大基础工作，属于功能的中顶层架构。从横向看，资源支持与技术保障能力为具体的应急管理工作提供了后方支持，保证了应急处置的高效与稳定；其余六个能力则递进而带有重叠式地从应急管理的后方逐步转移到前方。可见，这“八个能力”紧密联系且相互依赖，是现代应急管理职能必不可少的组成部分。

　　当然，书中也阐述了现代应急管理的定义，作者认为现代应急管理可以被定义为：“为降低突发灾难性事件的危害，基于对造成突发事件的原因、突发事件的发生和发展过程以及所产生的负面影响的科学分析，有效集成社会各方面的资源，运用现代技术手段和现代管理方法，对突发事件进行有效地监测、应对、控制和处理。”此外，文中也向读者展示了我国应急办、应急管理部的设立，“一案三制”体系的建立以及民间社会组织的危机管理实操经验，全面展示“中国之治”的制度优势和制度效能。

　　世界应急管理与我国“一案三制”

　　习近平总书记指出：“要发挥我国应急管理体系的特色与优势，借鉴国外应急管理有效做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。”书中分享了世界多国面对公共灾难时的对策和应急结果。例如美国面对“卡特里娜”飓风考验时的应急管理，日本福岛核电站事故中对复合型灾害的应对，韩国“岁月”号惨案背后的教训以及欧盟公民保护机制，通过其他国家经验和教训的总结与反思，启示读者掌握应急管理能力，减少失误率，避免灾难带来延伸性恶果的必要性。

　　作者认为，美国在“卡特里娜”飓风的应急工作中艰难前行，究其原因，主要有两个：一是缺乏计划且组织不力，二是灾难应急管理人员经验不足。“9·11”事件发生后，美国应急重点更多地从应对自然灾害转向了打击恐怖主义。随着后者应急支出激增，严重压缩了应对传统自然灾害的预算。同时，路易斯安娜州的防灾应急部门及州长对“卡特里娜”飓风的判断过于乐观，气象部门发布预报后未能引起政府重视，以至于飓风登陆后应急完全处于无准备状态。灾害发生后，国民警卫队未能及时履职，原因在于法律法规中没有明确规定国民警卫队的救灾职责。经历了这次灾害后，美国迅速通过了“2006年卡特里娜飓风后应急管理改革法案”，联邦应急管理署拥有了更多的功能。随后2011年，美国制定通过国家应急准备体系，在预防、保护、缓解、响应与恢复五个领域实现“国家应急准备目标”愿景下所包含的核心能力建设。

　　实践中，应急管理标准化和制度化的体系建设有助于效率提升。“一案三制”的确立，标志着我国应急管理走上规范化道路的开始。书中第六章具体阐述了我国“一案三制”的意义。通过阶段划分的方式回顾我国应急管理的“公共危机与应急管理领导干部读本”沿革，随后分别从应急预案、应急体制、应急机制、应急法制四个方面来充分阐述我国应急管理的核心指导框架——“一案三制”。

　　全书对当前国内外公共危机管理领域的理论成果和实践经验进行了全面梳理和系统总结，选取中国和世界突发灾害的案例，系统阐述了公共危机的界定、科学应对、从应急走向预防等方面的内容，完善公众对于危机事件的认知。通过理论与实践、国内与国外、历史与现实的结合，总结了公共危机管理的实际操作经验，为广大领导干部有效应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾提供决策参考，帮助领导干部增强忧患意识、防范风险挑战，切实提升领导干部面对危机的应急管理能力、应急处置能力，为推进我国应急管理体系和能力现代化建设提供参考。

　　（作者单位：中国社会科学网采编中心）