【作者简介】金桥，上海大学 社会学系，上海 200444 金桥(1980-)，男，山东济南人，上海大学社会学系副教授，博士。

　　【内容提要】社区工作者是社区服务的直接提供者、社区建设的直接参与者，社区工作者队伍的建设对我国社区工作的未来发展影响巨大。当前以职业化作为社区工作者的基本标准较为合适，而专业化可以作为社区工作者队伍建设的长期发展方向。促进社区工作者队伍的建设与发展必须持续推进以转变职府职能、强调社区自治为目标的城市基层管理体制改革，明确居委会工作者的作用定位；积极培育、支持各类社区服务民间组织，逐步扩大其作用范围；加大政府对社区工作者队伍建设的支持力度，提高工作者待遇；大力发展志愿者队伍，促进志愿活动的开展。

　　【关 键 词】社区工作者；职业化；专业化

　　中图分类号：D669.3　　文献标识码：A　　文章编号：1673-2359(2013)05-0077-07

　　社区工作者队伍既是社区服务的直接提供者，也是社区建设的直接参与者，社区工作者队伍的建设与发展是社区服务体系运行机制中的重要组成部分。目前在我国的社区工作者队伍建设方面，仍存在着诸如概念混淆、定位不清、人才短缺、待遇不高、缺少培训等问题，这影响了社区服务体系的持续发展。本文将借鉴国内外社区服务发展的经验，并参考学界已有的研究成果，就如何解决社区工作者队伍建设与发展过程中所面临的问题提出相关建议。

　　一、“社区工作者”的概念、构成及作用定位

　　(一)“社区工作者”的概念与构成

　　在国外，尤其是欧美发达国家，“社区工作”是专业社会工作中的重要组成部分，这是一个“协助普通人通过开展集体行动以改善其社区的过程”①。与此相应，“社区工作者”是专业化、职业化的社会工作者，他们以社区工作为主要方法，以社区及居民为服务对象，通常受雇于社会福利服务机构，不同于一般利用业余时间从事社会公益事业或社会服务的志愿者②。社区工作者往往具有专业社会工作的教育背景和工作执照，社区工作是他们所从事的职业。在他们身上，职业化与专业化往往是统一的。

　　我国大陆的“社区工作者”与此不同。这一概念出现于上世纪九十年代后期，至少有两个来源：一是社会工作专业的发展，一是上海等地出现的社区工作站。在此之前，“社区服务人员”、“社区服务队伍”等说法更为多见，如民政部1995年出台的《全国社区服务示范城区标准》中，就把社区服务人员分为专职与兼职两类。2000年中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知中，“专业的社区工作者”队伍被明确为社区居委会干部队伍。此后，越来越多的城市社区开始使用“社区工作者”一词来指称居委会工作人员，各地开办的“社区工作者学校”、“社会工作者培训班”也主要以居委会成员为对象。

　　学界对“社区服务人员”的界定与民政部相一致，一般的看法是：社区服务人员可以分为专职、兼职工作者和志愿者三个大类③。专职人员主要分布在社区服务中心、社区敬老院、托护所、活动中心、图书馆等机构中；兼职人员大都来自与社区管理、社区建设相关的行政机关、企事业单位、社会团体和居委会；志愿者又称义工，是自愿向其他个人或机构提供经常性无偿服务的人员。对于“社区工作者”，大致有广义和狭义两种界定。广义的“社区工作者”与“社区服务人员”的概念范围基本相同，从专职工作者到居委会工作者、志愿者都包括在内，甚至包括民政部门、街道有关主管部门的工作人员；狭义的“社区工作者”仅指社区社会工作者④，与国外的定义相同。也有学者把“社区工作者”主要看作从事社区服务、社区管理的社会工作人员，大体包括社区居委会成员及助理人员、社区性公共服务机构的从业人员、从事社区服务的专业社会工作者三类⑤。

　　社区工作者的专业化是社区服务的发展方向之一，但大陆还刚刚起步，不宜直接借用国外的概念；仅仅把“社区工作者”等同于居委会工作者，很难体现出目前社区服务的社会化发展现实；而广义的“社区工作者”概念又太过宽泛，不利于澄清人们的模糊认识。较为合适的做法是把职业化看作“社区工作者”的基本标准，“社区工作者”亦即以提供社区服务、促进社区发展为主要职业的人。职业化与专业化有所不同⑥，专业的社区工作者在国内还有待发展，而职业化的社区工作者已有一定的规模。这样的界定范围既能包括居委会工作者和专业化的社区工作者，又能为未来专业化的更大发展留有余地。

　　以职业化为标准，社区工作者主要可以分为这样三类：(1)“街聘民选”的居委会委员和“选聘分离”的居委会工作者或社区工作站工作者；(2)市区、街道、社区各级社区服务机构、服务设施中的工作人员；(3)致力于开展社区服务、社区建设的部分社团组织，包括非营利组织中的专职工作人员。这样，职业化社区工作者的范围就包括了专职社区服务人员和部分兼职的社区服务人员，而与社区管理、社区建设相关的行政机关、企事业单位中的兼职社区服务人员和全体志愿者则不在其中。需要说明的是，专业的社区社会工作者可能同时分布于居委会、服务机构及社团组织中，其在不同机构中所占的比例尚需不断增加。

　　这里需要把这样三类人员与职业化社区工作者区别开来，即政府工作者、企业工作者和志愿者。政府工作者制定政策法规，并对社区公共服务的开展负有资金支持的主要责任，但并不一定提供直接服务，甚至要以减少直接服务为目标。企业工作者几乎不会把服务范围局限在某一社区之内，他们的组织目标与社区服务的公益性大相径庭，但可以在提高服务效率方面发挥一定的作用。志愿者既是非营利组织活跃的基础，也是社区服务的重要补充力量。以上三类人员都在一定程度上参与社区服务、社区建设并扮演重要角色，这也是许多人将他们也看作社区工作者的原因，但他们或者是党政机关工作人员，或者是企业职员，或者只是把社区服务作为业余工作，在工作性质上与职业社区工作者都有所不同。根据职业化的标准，理应将他们排除在社区工作者的范围之外。

　　职业化是当前界定社区工作者概念内涵较为适宜的标准，但这并不意味着应将职业化作为社区工作者队伍建设未来长期的发展方向。对于把职业化视为当前和未来发展方向的学界看法⑦，笔者以为有必要细致区分职业化与专业化的不同涵义，以职业化为当前的发展目标而把专业化视为未来长期的发展方向。职业化主要是就工作内容而言，并不必然包含专业化的含义。专业化则是在职业化基础上更高层级的要求，以专业化为发展方向不仅是应对城市社区日渐复杂的问题形势的需要，也代表了国际社区服务的发展趋势。近年来，欧美国家对社区工作者越来越趋向于综合性的能力要求⑧。专业化绝不仅仅是指受过专业理论与方法知识的训练，如果有专业训练而无实践能力、只会纸上谈兵却解决不了实际问题，自然也不能称为“专业”。在实践能力方面，看似非专业的大量居委会工作者反而更具优势。当前对社区工作者职业化问题的讨论往往将专业化的涵义也混杂在内，并不利于问题的澄清和解决。

　　(二)各类“社区工作者”的作用定位

　　总体上，社区工作者在解决社会问题、维护社会稳定、促进社会和谐等方面所发挥的作用越来越大⑨。但就其类别而言，居委会工作者一直是当前社区服务、社区建设开展的主要依靠力量，他们在党、政两条线上执行政府的有关决策，成为社区工作的组织者、协调者和部分社区服务的直接提供者。各级社区服务机构、服务设施中的工作人员是大部分社区服务项目的实际提供者，而部分社团组织中的专职工作人员则成为社区服务开展的有益的补充力量，且作用在不断增大。

　　但如果着眼于未来，考虑到社区民主自治、政府职能转变以及社团组织发育的目标，几类社区工作者的作用定位尚需调整。对于居委会工作者来说，居委委员受聘于街道不利于社区自治目标的实现，各地“选聘分离”、“议行分设”或“居站分离”的做法更值得肯定，但民选居委委员与公开招聘的居委会工作者各自的角色仍有待理清。可以考虑这样的作用定位：(1)坚持受聘居委会工作者作为贯彻政府意图在社区层面开展社区服务的组织者、发动者的地位；(2)强化所有居委会工作者作为社区服务直接提供者的作用；(3)民选居委委员作为推进民间社团发展和志愿者活动的主体，并成为各类社团和志愿者组织的重要代表和协调者，必要的时候可与政府展开对话；(4)民选居委委员作为社区民意的代表与受聘居委会工作者密切联系，构成良性沟通的基层合作平台，使上情下达、下情上达的渠道在社区层面畅通无阻。对于各级社区服务机构、服务设施中的工作人员，一方面可以通过增强专业水平、提高服务质量来继续有效发挥其现有的作用，另一方面可以借鉴罗山市民会馆的经验采取政府与非营利组织合作的方式⑩，以逐渐提升民间组织的地位。对于社团组织中的专职工作人员，其作用发挥亟需积极加强。2006年国务院出台的《关于加强和改进社区服务工作的意见》中提出培育社区服务民间组织，这是符合长远发展的举措。随着第三类社区工作者力量的增强，第一类、第二类社区工作者的作用比重将有所下降。

　　如果把我国的社区服务体系分为社区公共服务、市场化服务和混合型服务三个大类，可以看到，职业化的社区工作者队伍并不能涵盖所有服务。社区公共服务的服务主体主要依托市(区)政府部门，三类职业化的社区工作者都可能集中在这一领域。市场化服务的主体往往是超出社区范围的市场性组织。混合型服务则兼具公共服务和市场化服务的特性，提供主体既可能是社区自治组织和非营利组织，又可能是市场性组织。因此，不能寄希望于职业化的社区工作者提供所有方面的社区服务，社区服务体系的良好运作需要政府、市场、社会多种力量的共同参与和有效协作。

　　三类职业化的社区工作者在市(区)、街道、社区三个层面上所发挥的作用也各有不同。居委会工作者的作用集中在社区层面，各类服务机构、设施的工作者可以分散在三个层面，而部分社团组织工作者的作用根据社团性质的不同有所区别：工青妇等社团组织分散在每个层面，民间组织则主要局限于街道和社区范围以内。从构建“小政府、大社会”格局的考虑出发，民间组织的作用范围可以尝试逐渐有序扩大。此外，与促进民间组织的作用发挥相适应，自发志愿者活动的范围同样需要有所扩展。

　　二、社区工作者队伍建设发展的现状与问题

　　(一)社区工作者队伍建设发展现状

　　随着社区服务、社区建设的深入开展，我国社区工作者队伍的建设与发展取得了一定的成绩。据不完全统计，在全国的社区服务队伍中，已有专职工作人员30多万人，兼职工作人员50多万人，社区服务志愿者1600多万人(11)。1995年开始，各地开始兴建市(区)、街道社区服务中心等各类社区服务机构；2000年以后，各地掀起社区建设的热潮，政府加大对社区服务设施、居委会建设的投资，这些都为职业化社区工作者的发展创造了条件。2000年前后，各地先后通过社会招聘的方式，促进了居委会工作者素质与职业化水平的提高。在社区服务社会化的发展过程中，一些非营利组织也加入进来，成为可贵的新鲜血液。此外，专业化的社区工作者也开始出现。1999年，上海浦东率先成立区级社会工作者协会；2003年，上海市出台《上海市社会工作者职业资格认证暂行办法》，并率先进行社区工作者职业资格考试；2004年，《社会工作者国家职业标准》出台；2006年，人事部、民政部又联合发布《社会工作者职业水平评价暂行规定》、《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》等文件。社区工作者的职业化、专业化发展成果已有所积累。

　　对于居委会工作者来说，其来源自上世纪九十年代后期开始产生了很大的变化。民政部在2000年提出“采取向社会公开招聘、民主选举、竞争上岗等办法，选聘社区居委会干部”，各地纷纷响应。“公开招聘”大大提升了居委会工作者的素质：平均年龄降低、教育程度提高、综合能力增强。在成都市，社区工作者的平均年龄由调整前的62.6岁下降到40.3岁，高中以上文化程度的比例由18％提高到61％，其中大专以上占25％，党员占54％，一批大中专毕业生、复员退伍军人和下岗职工充实到了社区工作第一线(12)。福州市鼓楼区则通过探索建立社区人才的“培养链”以构建年龄结构合理、文化层次较高的社区工作者队伍(13)。另一方面，针对居委会工作者的各类培训也如火如荼地展开，各地先后成立的培训机构包括沈阳市的社区工作者学院(14)、上海市浦东新区的社会工作培训中心和天津的社区学院等。

　　社会招聘的方式，使居委会工作者的薪资与福利水平有所提高，但相对于当地的经济发展水平来说，仍然偏低。东部地区的温州市鹿城区，2001年居委会成员平均年薪8400元，远低于温州市居民人均可支配收入的13200元(15)；西部地区的宁夏回族自治区，2006年社区居委会专职工作人员的生活补贴每月平均为3 13元左右(16)。无论是“街聘民选”还是“选聘分离”，对于受聘于街道的居委会工作者或社区工作站工作人员来说，其工资待遇有的参照事业单位标准如广州，有的单独规定实行统一的工资制度如厦门，收入较为稳固。但对于在体制改革中突出居委会自治职能的城市和实行“议行分设”的城市，民选居委会工作者的收入仍不固定，或者按照“费随事转”的原则拨付经费如武汉，或者因居委委员的兼职性质而遭搁置如上海，这方面的有关政策规定仍有待补充。

　　各级社区服务机构、服务设施中的工作人员，又可以分为少数专业工作者和绝大多数的劳务工作者。前者多具有一定的专业资格；后者大都是下岗中年人、退休老年人和待业年轻人(17)，同样存在提升素质的问题。随着一些地区对这些服务机构设施运营方式的尝试，企业工作者开始加盟其中，如宁波市海曙区的“81890”服务平台(18)；民间团体工作者也开始出现，如上海市罗山市民会馆。但企业工作者不宜算作社区工作者，民间团体工作者也还只是个案。各级社区服务机构、服务设施基本属于社区公共服务的范畴，政府的投资占据了较大的比重，但也有社会化资金的投入，其中工作人员的报酬是资金支出的一部分。在一些地方，社区服务中心等机构的工作者同样需要通过招聘由政府或街道参照相关标准支付其薪酬，一般要低于事业单位编制的待遇。

　　至于部分社团组织中的专职工作人员，其来源具有各自的特性。妇联组织均为女性，老年协会全部由老年人组成，部分非营利组织的工作者则来源广泛，如广州市文昌地区慈善会(19)。对于不同类型的社会团体，工作人员的收入来源也有区别。工青妇一类的组织主要依靠政府的支持，老年协会、慈善会等民间组织则主要依靠会费和募捐收入，其待遇的稳固性差别很大。各类社团组织中，专职社区工作者的自身素质也差别较大。社区民间组织的类型有所拓展，包括：社区慈善组织、文体组织、学习型组织，社区互助协会、老年协会、体育协会、法律援助者协会以及各类服务性的非营利组织等，但总体数目仍然较少，工作者力量薄弱。相对而言，这类社区工作者亟需得到更大的发展空间。

　　(二)需要解决的问题

　　1.社区工作者的专业化程度严重不足

　　当前中国城市社区工作日益突出的复杂性、综合性特点给职业社区工作者提出了更高的要求，优秀的社区工作者必须拥有一定的理论素养、掌握一定的专业方法并能够在面对各种具体情况时灵活运用以挖掘社区潜力、调动各方资源、最终实现工作目标。目前，无论是政府机构还是居委会，无论是社区服务机构还是民间社团，都需要大量专业社区工作者的加入。中国的社会工作专业教育已有多年的发展，至2002年，全国已有90多所高校开设了社会工作专业，教育成果显著。中国社会工作者的职业化进程也已经迈出了坚实步伐，社区工作者的专业资格认定工作取得了一定成效，但实现社区工作者的专业化目标依然任重而道远。据有关学者2009年在杭州西湖区的调查，社区工作者专业化程度不高的问题依然存在(20)。一方面，社会工作毕业生进入社区工作的积极性不高；另一方面，现有的招聘而来的社区工作者往往缺乏专业训练，难以提供个性化、多样化、系统化的服务。专业化程度不足成为制约社区工作者有效发挥作用的一个主要瓶颈。

　　2.社区工作者待遇低、声望弱、上升空间有限

　　待遇问题是社区工作者队伍职业化建设中的重要内容，直接影响着社区工作者队伍的稳固程度，许多应聘为社区工作者的高校学生正是因为薪酬过低而另谋高就。尽管“街聘民选”后社区工作者的待遇有所提高，但与他们的参照对象，即街镇政府机构中的公务员、事业单位编制人员相比，仍有较大的差距。较低的待遇很大程度上造成了这一职业较低的声望，无论是求职者还是实际在职人员，许多人并不打算将社区工作作为自己的终身事业。此外，社区工作者的职业上升空间也非常有限，不同编制之间的待遇差距要远大于通过专业培训提升技能所带来的待遇改善，而社区工作者作为聘用人员要转为正式编制人员同样需要参加激烈竞争。事实上，这方面的问题与专业化程度不足的问题已经成为相互影响的恶性循环。香港的做法是严格社会工作者准入制度，一旦获得相关资格，就和公务员按同一薪酬标准领取政府支付的工薪(21)，专业的社区工作者与律师、教师一样享有较高的声誉，这些都保证了其从事社区工作的稳定性。

　　3.各类社区工作者的培训力度不均衡

　　各类社区工作者都发挥着不可替代的作用，也都面临着不同程度的素质提升问题。目前各地的社区工作者培训主要针对居委会工作者展开，各类社区服务机构、服务设施的工作人员和有关社团组织的专职工作者基本上被排除在培训范围之外，这不利于各类社区工作者综合素质的提高和职业化的发展。而且，在培训环节，还存在诸如培训内容参差不齐、培训方式刻板僵化、培训效果难以保证等问题。仅就培训效果而言，许多培训本身不够专业或不能紧密结合实际，对社区工作者实践操作能力的提升关注不够，甚至出现重形式、走过场的现象，只要参加培训就能取得相应的资格证书。这样做既不利于当前社区工作者队伍的职业化进程，也不能实质促进社区工作者专业化的发展。

　　4.社区服务民间组织的作用依然微弱

　　在许多国家，民间组织往往是社区服务的直接提供者，在促进社区建设、社区发展的过程中发挥主导作用，政府则通过“购买服务”的方式为其提供大部分的资金支持。但在我国，民间自治组织、非营利组织的发展仍存在制度性的障碍，不仅数量较少、而且生存艰难，还不能很好地适应政府转变职能、加强社区自治的发展趋势。2006年发布的国务院《关于加强和改进社区服务工作的意见》为社区服务民间组织的发展打开了更大空间，在上海的一些街道出现了以民间组织广泛参与社区服务为特色的治理方式。但从全国的实践来看，民间组织的作用发挥效果不一，仍有必要继续采取有力措施推动社区服务民间组织的发展。

　　5.志愿者队伍有待巩固提高

　　尽管志愿者队伍不是职业化的社区工作者，但其作用在任何国家都不容忽视。我国的社区服务事业需要大力发展志愿者队伍，如何保证志愿者队伍的稳固与积极性也是当前面临的问题之一。1990年代初期，美国18岁以上的成年人中约有一半的人加入了志愿者行列(22)，其巩固志愿者队伍的经验包括强调激励、交换和必要的管理措施。我国的社区志愿者尽管人数众多，但志愿服务活动大都带有运动式、行政化的特点，活动一结束，志愿者的任务便告完成。真正的志愿者必然从内心认同志愿精神，志愿活动的繁荣既需要相对稳定的志愿文化氛围，也需要一定的制度设置。当前在我国，真正基于内心自愿参与的志愿者长效动员机制还有待建立，这影响了社区服务民间组织的发展，进而也影响了社区服务的效果。