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社会治理创新与“新清河实验”
2020年10月20日 09:28 来源:《河北学刊》(石家庄)2020年第1期 作者:李强 卢尧选 字号
关键词:社会治理;社会治理创新;基层社会治理;社区治理;新清河实验

内容摘要:社会治理是21世纪以来,中国理论界在基层治理实践的基础上提出的非常具有中国特色的社会学乃至社会科学理论概念。

关键词:社会治理;社会治理创新;基层社会治理;社区治理;新清河实验

作者简介:

  内容提要:社会治理是21世纪以来,中国理论界在基层治理实践的基础上提出的非常具有中国特色的社会学乃至社会科学理论概念。本文从社会学角度给社会治理下了定义,分析了在中国场景下社会治理的基本特征,并进一步阐释了当前必须积极推进社会治理创新的三大原因。最后,以笔者带领的清华大学课题组所进行的“新清河实验”为案例,具体展示了怎样在社区层次上推进社会治理创新。目前“新清河实验”已经进行了居委会议事委员实验、物业管理实验、社会组织实验、社区空间改造实验和社区民生实验。

  关 键 词:社会治理;社会治理创新;基层社会治理;社区治理;新清河实验  

  基金项目:2018年度国家社会科学基金重大研究专项“加快构建中国特色哲学社会科学学科体系学术体系话语体系”(18VXK005)。

  作者简介:李强(1950- ),男,北京人,清华大学社会学系教授,主要从事社会分层与流动、应用社会学研究;卢尧选(1988- ),男,甘肃嘉峪关人,清华大学社会学系博士后,主攻社会治理(北京 100084)。

  近年来,社会治理已成为中国社会学界乃至社会科学界研究的热门话题。而我们知道,传统社会学理论中并无社会治理概念,所以社会治理研究在社会学理论上具有明显的创新意义。本文从社会治理的重大理论意义展开讨论。

  一、社会治理的重大理论意义

  (一)社会治理是具有中国特色的社会学概念

  社会治理是21世纪以来,中国理论界在基层治理实践的基础上提出的具有中国特色的社会学乃至社会科学理论概念。这一概念的提出,具有创新意义。

  为什么说是一种理论创新呢?仔细考察以往的文献,治理(Governance)概念以及善治(Good Governance)概念,自1990年代以来就不断被提及,但将社会与治理连用,即“社会治理”(Social Governance),在过去的文献中基本上无从所见,即使有极个别使用的,其含义与今天我们所说的“社会治理”也完全不是一回事①。

  社会治理确实是中国思想界、理论界在21世纪以来的理论与实践探索中提出来的。从中国文献的理论溯源看,最初使用的是“社会管理”概念,至2013年以后开始用“社会治理”概念取代“社会管理”。具体的理论探索进程是这样的:2004年召开的中共十六届四中全会首次提出了社会建设与社会管理的概念,强调在坚持以经济建设为中心的同时,要加强社会方面的建设与管理。中共十七大报告和十八大报告均延续了“社会管理”的提法,并提出要加强基层社会管理和服务体系建设。2013年11月,中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次使用“社会治理”概念取代了“社会管理”概念。

  为什么要用“社会治理”取代“社会管理”呢?这里面有深刻的理论意义与实践意义。自2004年以后,党和政府明显地强化了社会建设,在社会建设中特别重视对于各类突发事件、群体事件、社会冲突、社会矛盾的处理,在政法系统成立了“综治办”“应急办”“信访办”等众多机构,负责处理这些矛盾和冲突。在这一阶段,社会上的矛盾和群体事件也确实处于高发期。根据中国社会科学院《社会蓝皮书》的统计,这一阶段每年发生的群体事件从过去的数千起,发展到每年多达数万起甚至10余万起[1](P13)。因而,党政管理部门的“维稳”压力巨大。从2004年至2013年,通过九年的实践探索,开始深刻认识到在处理突发事件、群体事件、社会矛盾、社会冲突过程中,仅仅依靠管理部门的严控,根本无法解决当代中国社会转型期所存在的错综复杂多变的社会问题。由此,中共中央在文件上提出一个新的思路,即社会治理的思路“社会治理”与“社会管理”,虽然只是一字之差,但治理不同于管理,确实体现了一种理论的创新。管理体现的是管理者与被管理者的对立,体现了管理者用管控的方式处理问题,被管理者完全是被动的。而社会治理则体现了一种全新的多方参与的思路,尽可能动员多方的社会力量来共同处理新形势下新问题。在社会治理中,党和政府当然处于领导和主导地位,但社会问题的处理和解决却是动员了多方面的社会力量、最大限度地激发了多方面的社会活力。正如中共十八届三中全会文件指出的“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”[2](P49)试想,拥有近14亿人口的中国,如果广大老百姓和居民都能够参与到社会治理中来,那将是一种多么巨大的社会力量!

  (二)社会治理概念的定义

  在此,我们从社会学的角度,对社会治理概念下一个定义:社会治理,也就是治理社会,在当代中国的背景下,社会治理就是在党和政府的主导下,多方面的社会力量共同参与,以激发社会活力和法治保障为手段,以保障改善民生和追求社会和谐为目的,以社会共同体(社区)为载体的治理社会的活动。以下对这一定义做进一步解释。

  第一,社会治理中的社会,并非大社会概念,而是政府、市场与社会框架内的社会概念。社会学认为,政府、市场与社会是现代社会运行的三个最重要的力量,形成了三种不同的治理机制[3]。其中,政府治理,是运用行政规则在科层体系内部及其相关领域的治理活动;市场治理,是运用市场逻辑的经济领域的治理。除了政府和市场以外的部分,都可以把它归入社会中去。社会领域运用的是社会规则、道德逻辑以及非正式的制度和传统,是在党和政府主导下多元社会力量及多元社会主体共同参与[4]的治理场域,是最大限度激发广大人民群众、多种群体、多种社会组织活力的“能动社会”[5]。

  第二,在中国,社会治理是在党和政府的主导下展开的。一方面,党和政府整合资源及动员多方参与的能力极强,可以促使各级政府聚焦于基层社会治理能力的提升,创造激发社会组织和居民活力的制度政策环境,凝聚和整合各种力量合理配置社会治理资源;另一方面,党和政府在社会治理中的角色与任务并不是简单社会管理,而是从原来的管理者、管控者过渡到积极的动员者、组织者、参与者。中国特色的社会治理体制,是在中国共产党领导下,政府治理和社会调节、居民自治良性互动的格局。

  第三,多主体的共同参与并最大限度激发社会活力是社会治理的基本手段。充分发挥行业协会、社会组织、居民活力,为各类主体创造发声渠道,简政放权做强社会组织参与基层社会治理能力,激发居民参与社区事务共治的手段,能够实现防患于未然,具有源头治理和综合治理的效果。社会治理在手段和方法上相比传统社会管理发生了重大革新,因为维稳、管控和压制并不能真正从根本上解决社会矛盾及社会问题。

  第四,保障改善民生和追求社会和谐是社会治理的目的。民生和社会和谐作为社会治理的目的,是一个硬币的两面,生活环境得到改善、基本诉求得到解决,社会矛盾的出现概率也就必然会变低。民生作为社会治理的目的,正像市场创造价值一样,将公共服务、社会保障和社会资源公平地提供给民众则是社会治理的价值性追求。社会治理、社会发展就是要更好地满足老百姓日常生活中的民生需求,这样的社会当然就是和谐社会。

  第五,社区是社会治理的载体。社会学常通过社区研究来透视社会[6],对于政府与社会关系的研究都将社区作为实施研究的落脚点[7][8][9][10]。从社会学的角度看,社区这个场域就是最典型的社会治理的发生空间。根据法律,中国社区具有很强的居民自治特征,所以不可能单纯运用政府的治理逻辑。社区是社会治理得以实施和应用的基础,失去了社区,社会治理就成了空中楼阁。在最基层的社区,政府治理是通过社会治理来与居民联络的,市场也通过它的平台与社区居民交往。所以,社区是社会治理的最重要载体。

  (三)社会治理的基本特征

  第一,社会治理的“共建共治共享”特征。中共十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”,非常经典地表述了社会治理的多主体共同参与的特征。在中国,毫无疑问,中国共产党和政府处于领导及主导的地位,但这绝不是说其他力量不重要[11]。有学者认为,社会治理中的“社会”可以理解为主语,那么就是“多种社会力量和社会主体”对社会领域实施的治理[4]。所以,社会治理共同参与的特征,是指政府、市场、社区组织、居民等多元力量都为社区公共事务和公共服务献计献策、尽心尽力。“共建共治共享的社会治理”不仅能激发社会活力,也能高效地利用各方资源。如后文所会提及的,笔者主持的清华大学“新清河实验”创建了居委会“议事委员制度”,有效地扩展了居民的参与渠道,补充了社区居民委员会在民主议事和决策方面的不足。来自普通居民的“不坐班”的议事委员与职业化的居民委员会工作人员共同参与,极大地激发了蕴藏在老百姓之中参与治理的积极性和动力,在公共环境改造的决策和执行中发挥了巨大的力量,提升了社区的民生水平,提升了老旧社区改造项目的效率与质量。

  第二,社会治理激发社会活力的特征。与社会管理概念相比较,社会治理的突出特征是最大限度激发社会活力。中国从2004年至2013年九年的实践也证明,简单突出维稳和管控的思路,并不能真正从根本上解决社会的矛盾与问题,政府行政体系对于社会事务的大包大揽,反而导致了社会和市场对政府的过度依赖[12]。按照传统管理思路,自上而下的管控和维稳,其最大的特点是事事都由决策层来管控,但是基层老百姓没有积极性,对于社区的事情、自己身边的事情参与度很低。老百姓遇到大小事情都养成了等、靠、要的习惯,认为任何事情都应该由政府来解决,而实际上政府不可能承担无限责任,尤其是社区内的事务,很多都是应依靠社区自治来解决,如果都推给政府,只能使得现存问题越积越多。社会治理则可以充分发挥政府、市场与社会三大机制的功能,也就是说,三大机制均参与到治理中来。尤其是社会机制,其最大的特点就是人民群众参与的广泛性、积极性和社会活力。一个激发了社会活力的社会是“能动社会”,很多社会冲突、社会矛盾、群体事件都可以让广大老百姓和社会组织自己解决,因为他们的利益与自治活动是交融在一起的[5]。因此,考察社会治理是否有效的一个核心指标,就是看它有无活力。最大限度地激发社会活力,才是实施社会治理最有效的手段。

  第三,社会治理重心在于基层治理的特征。中共十九大报告提出“推动社会治理重心向基层下移”[13]。这句话点明了社会治理的重点和重心。正如上文在定义社会治理时所言,社会治理必须下沉到基层社区,这样治理才找到了载体,治理才能够有的放矢。从社会学角度看,所有的社会交往、社会关系都离不开基层社区,所有的社会问题也都起源于基层社区,每一个基层社区治理好了,整个社会也就和谐有序了。其实,这里所说的基层社区,也正是我们所说的“社会”。基层社区既是国家体系的一部分,同时也是广大人民群众学习、工作、就业、日常生活得以进行的场域和基础。社会治理只有落实到了基层社区的载体之上,才能够真正发挥其功能。在社会治理实践中,可以发现,越是到基层社区,社会治理的自治和共治特征也就越明显和突出。笔者在全国很多基层社区的调研中看到,中国基层社区在社会治理方面有众多的创新,所以说,基层社区也正是社会治理最有用武之地的场域。

  第四,社会治理的民生特征。上文已述,保障和改善民生是社会治理的最终目的。中共十九大报告特别强调了“以人民为中心”的思想。这就告诉人们,社会治理自身不是目的,所有的治理活动,最终都是为了给广大人民群众提供服务。理解社会治理的民生特征有三点较为重要:一是要理解社会治理的边界、内容、重点和工作方式都是由民生所决定的。民生需要解决什么问题,社会治理就应该朝向这个方面努力。中国经济社会发展最终目标是要提高民生水平,而当前人民群众在就业、医疗、养老、居住和安全等方面的需求还存在不少短板,民生保障的水平在城乡之间、不同城市之间、城市不同属性的社区之间、群体之间也还存在很大的不平衡。因此,社会治理必须着重从这些短板入手,充分挖掘各种资源,想尽一切办法来保障和改善民生。二是保障和改善民生是评价社会治理水平的根本标准。在社会治理发展过程中,增进人民的福祉是社会治理的根本目的。基层的资源和财力毕竟是有限的,更应该在社会治理重心下移的过程中将有限的财力、物力、精力聚焦于保障和改善民生方面的工作,民生实现的好与坏是检验社会治理工作成与败的根本标准。三是在社会治理中,保障和改善民生与构建和谐社会的目标是一致的。所谓和谐社会,就是人民群众的基本生活需求得到满足,构建了比较完善的公共服务保障体系,提升了广大人民群众的幸福感和获得感,实现了全社会的公平正义感。和谐社会的实现,就是要从源头上防止、阻止和减少社会矛盾、社会冲突的发生。所以,保障和改善民生与追求社会和谐是一致的,也是社会治理的终极目标。

  二、为什么社会治理必须创新

  自中共十八届三中全会文件开始使用“社会治理”概念以来“创新”成为社会治理所面临的首要任务。当前,我们所面临的新局面、新形势、新时代和新要求,都决定了社会治理体制必须要进行“创新”。

  我们知道,社会领域建设与经济领域建设二者有很大区别,经济领域建设所面对的是经济全球化的压力,中国经济贸易必须与国际全方位接轨。所以,中国的经济建设可以参考国际上发达经济体的体制机制,企业运营亦须参照国际上的先进经验建立现代企业制度。而社会建设、社会治理、社会体制机制则较为特殊,是在各个国家和地区特定的历史文化土壤中形成的,更多的是要适应本地文化习俗,适应社区居民的生活方式,很难将其他国家和地区的社区生活模式移植到另一个国家和地区的社区生活之中。所以,社会治理虽然不排斥学习其他国家和地区社区治理的一些成功经验及做法,但这种参照系的情况极其复杂,很多基础性要素都有所不同,根本不可能简单模仿。

  改革开放以来,当代中国基层社会发生了巨大变迁,既有的社会治理体制机制已不适应新形势、新局面的要求,所以只能结合中国具体国情、结合每个社区的具体情况进行创新。以下试从社会学角度阐释体制机制的变迁迫使我们必须进行社会治理创新的原因。

  (一)市场转型与基层社会治理创新

  改革开放以来,中国社会最大的变化就是市场体制引入到老百姓的日常生活中来,社会学界将此种变化称之为市场转型。改革开放以前,粮食等农产品采取统购统销的政策,城市社区用票证配置日常生活资源,居民住房也采用非市场的分配机制。改革开放以后,中国市场机制逐步建立起来,从最初的商品市场到劳动力市场,后来又扩展到房地产市场、金融信用市场等领域。居民社区公共服务的供给也引入了市场机制,物业公司逐步替代了原来政府、单位背景的治理主体。市场通过价格来调控物品的分配,替代了原来依靠计划和指令配置资源的方式,其正功能是各行各业从业者的竞争积极性被激活,释放了极强的发展动力,物品与服务的种类和品质大大提升,由此大大推进了中国经济社会的发展。

  当然,市场不是万能的,在社会治理的诸多方面市场也存在其负功能,特别是在中国市场机制尚不完善的情况下,各种各样的发展不平衡、不公平、不公正和贫富差距等也在社区生活中显现出来,导致不满和焦虑情绪在社区蔓延。尤其是住房市场化以后“衍生出社区公共资源、公共空间、公共财产的使用问题,一系列的业主之间、业主与房地产公司、物业公司的纠纷也肇始于此,市场主体参与社区治理的过程中,不可避免地存在着片面追求自身利益,缺乏监督、规范和引导问题。这本质上是一个市场失灵的问题”[14]。面对此类问题,需要找到一种替代性的机制和办法,有效解决社区中所发生的事无巨细的纠纷与矛盾。如果能够在社区中培育良好的社会力量,达成一致的议事原则,主体之间实施监管和沟通,便可以最低的成本解决这类问题,而这就是我们所追求的社会治理创新愿景。

  (二)城乡基层社区的巨大变化与社会治理创新

  改革开放以来,中国城乡人口状况和城乡管理的体制机制都发生了巨大变迁。一方面,大量人口从农村涌入城市,给城市社区治理带来巨大压力;另一方面,在高速发展的局面下,经济社会的不平衡、不公平衍生出很多新的社会矛盾及问题。例如,在城市中出现了城中村、城乡接合部的管理缺失,老旧小区缺少物业管理,拆迁安置等一系列复杂问题。在农村社区也出现了有经济活动能力的劳动力大量流出、农村老人缺少关照、土地撂荒、村庄经济凋敝等问题。面对如此复杂的城乡社区变迁的新局面,如果仅仅用单一的行政组织管理方式是难以满足居民多方面需求的,如果仅仅用市场竞争的方式也只会造成“马太效应”,差的更差、好的更好。在城市中,商品房小区居民通常可以通过缴纳的物业费,由物业公司维持小区的正常运行,但是众多老旧小区和不少经济适用房小区,其物业费却难以支撑社区的运行,还常常不得不面对物业公司退出造成的社会风险。

  所以实现城乡社区治理,只有创新才有出路。所谓社会治理创新,就是创造一种多元主体参与的、动员多方社会力量的、比较灵活的治理方式。笔者在基层调查中看到了很多社会治理创新案例,全国各地的社会治理创新比比皆是。例如,笔者调研的北京城中村魏窑村村民委员会,利用租房的市场机制强化了该村庄的集体经济,建立了自管自治性质的物业公司来提供该村公共服务,在街道上安装了无死角的监控摄像头并24小时值守。又如,笔者调研的成都市郫都区战旗村村委会,在利用市场机制经营农村撂荒土地的同时,还要求该村庄公司雇佣本村劳动力并提供租金,并将整理土地后富余的集体建设用地变为加工厂和旅游集散地。各地在社会治理方面做出了一系列的体制机制创新,并得到了中央及有关部门的认可。

  (三)传统治理方式失灵与社会治理创新

  改革开放以前,中国城乡有一整套依托党政行政体制和单位体制的传统治理方式,这套体制曾经是非常有效的,但迄今已大体失灵。传统单位制曾经颇有效率,单位在基层社区具有很强的动员能力和整合能力,对每个人的行动方向、情感、意识形态等都能进行有效动员,将工资、房产、晋升、娱乐、消费等资源几乎全部整合进单位行政体制内,掌控资源并按照行政级别分配到个人和家庭。然而,迄今绝大部分社区单位制解体了,这使得城市的老旧小区受到严重冲击。先是单位制解体,而后老旧小区失去了公共服务的提供者,而新的市场机制又未能有序建立起来,于是造成社区出现一系列治理的新难题:小区的公共基础设施和公共环境根本没有人来维护,一些房屋变成危房,物业公司也因欠账的成本太高不愿进驻此类社区,最终变成所谓的“弃管社区”。

  怎样解决传统治理方式失灵的问题呢?唯一可行的解决办法,只能是社会治理创新!笔者在基层调研时,目睹了全国各地很多基层社区都在社会治理创新方面有很多发明与创造。针对老旧小区失去传统单位依托和支撑的问题,采取的社会治理创新大体上是两种思路:一种是动员和组织居民自治,在基层党支部和居委会领导下重新建立公共服务体系;另一种是创新市场与居民自治相结合的体制,引入物业公司完善基层社区的公共服务。下文提到的笔者组织的“新清河实验”,也遇到了很多这类一方面市场不接轨另一方面原单位公共服务衰败的老旧小区的问题(下文详述,此不赘述)。再如,笔者调研的成都市和美社区,是一个拥有8万多人的超大型新建商品房社区。试想8万多人的社区,这在传统体制下,足够一个街道的规模了,但该社区却在同一个社区居委会的治理下,管理得井井有条,依靠的就是社会治理创新。该社区引入了社会企业,采用多种治理方式提供了专业化的健身、文艺等服务,大大减轻了社区居委会的负担,同时提升了社区的活力。可见,达成新的治理共识、创新社会治理是应对传统治理失灵的有效方式。

  三、“新清河实验”与社会治理创新

  作为社会学学者,为了研究和实践社会治理创新,笔者带领清华大学团队开启了“新清河实验”。目前,这一创新实验已进行了五年多时间,在学术界产生了一定影响。下面简略做一介绍。

  (一)什么是“新清河实验”

  清河地区位于北京海淀区东北部,由清河街道管辖,辖区面积约10平方公里,户籍人口与外来人口合计约16万人,曾经是典型的城乡接合部,社区类型比较复杂,辖区内有29个居委会以及村委会和一部分农村户籍人口。2014年1月,笔者带领的清华大学课题组与地方政府合作开始了基层社会治理创新的实验。之所以称为“新清河实验”,是为了区别于历史上的“清河实验”。1930年代,社会学家杨开道、许仕廉曾在该地区做过“清河实验”。当年主要是乡村建设实验,1937年日本侵略军占领北平,该实验被迫中断。所以“新清河实验”也有社会学学术传承的含义。笔者之所以选择清河作基层社区治理实验,还有以下三点考虑:一是此地距离清华大学较近,方便师生长期开展频繁的参与型、干预型社区实验。目前,以该实验为基础完成的博士、硕士学位论文已有多篇。二是清河街道的社区类型复杂,有商品房、平房、单位大院、老旧小区、城中村社区、混合型社区,研究当代中国社会转型期的不同类型社区,在这里都可以找到案例。三是当地政府对于社会治理、社区治理有强烈的政策需求,清华大学课题组与当地政府以及当地居民建立了密切的合作关系,这样社会治理研究、社区治理研究都比较顺利。所以,笔者认为“新清河实验”是一种专家参与的、专家干预型的基层社区治理实验[15]。

  “新清河实验”特别体现了本文一开始定义社会治理时就强调的思想:社区是社会治理的最重要载体,社会治理创新是否成功必须在一线的社区治理的实践中得到检验,“新清河实验”体现了社会学学术研究与社会治理、社会建设实践相结合的原则。在“新清河实验”中,笔者带领的团队对清河进行了广泛深入的调研,发现了基层社区治理中的诸多问题。在此基础上,与当地政府一起研究社区实验和社区干预计划,然后与当地政府、组织、居民一起实施计划“新清河实验”体现了两个方面的密切结合:一个方面是社会学者长期社区研究的学术传统。著名社会学家费孝通曾用“社区研究历程”来概括自己一生的“农村、小城镇和区域发展”研究[16],社会学者与社区研究有着最为密切的关系;另一个方面,中国当前基层社会治理,特别需要社会学家、社会学者参与一线的调研和决策,将具有强烈实证色彩的社会学知识应用到经济社会发展和社会治理的实践中。所以“新清河实验”既体现了中国特色社会学的学术创新,也体现了基层社会治理实践的创新。下面以“新清河实验”为案例来展示,怎样实现基层社会治理创新。

  (二)“新清河实验”在社会治理的创新尝试

  目前,笔者带领的课题组从居委会议事委员实验、社区提升中心实验、物业管理实验、空间实验和民生实验五个方面进行了基层社会治理创新的一些尝试。

  第一,居委会议事委员实验。作为外来专家学者,本来与当地社区居民都不认识,那么怎样才能真正让社区居民愿意参与到社区治理的实践中来呢?这就必须创建一种新的机制,笔者称之为“基层组织创新实验”。调研中发现,目前的基层居委会组织存在的问题是:居委会工作人员行政化趋向明显、大多不是本社区的居民、难以代表居民实现自治、基层自治能力严重不足、民主议事能力弱,居委会的大部分时间是在忙于完成上级街道指派的诸多行政事务,没有时间和精力组织居民议事和协商,往往与居民比较疏远,很多居民甚至都不知道居委会在哪里。针对这样的问题“新清河实验”创建了“居委会议事委员制度”。从居民中选举出“议事委员”,作为居民代表的一部分由党支部、居委会领导,不用坐班、不拿工资,开会时有会议补贴。绝不是任何人都能够做好议事委员工作的。调研中发现,优秀的议事委员往往是那些有公益心、热心公共事务、有文化、退休了但身体还很好、有充裕时间的居民。为选举出优秀的议事委员,清华大学课题组做了充分的调研和介绍工作。目前,已在六个社区建立了居委会议事委员制度。为此,清河街道党政组织专门下发文件,清华大学课题组也完成了议事委员培训的一系列教材、文件。该机制建立以后,真正实现了法律规定的居民自治。仅以阳光小区为例,议事委员积极收集社区居民对社区公共服务方面的意见和建议,居民参与的热情之高,令人感动。阳光小区从居民中收集到了74条建议,然后议事委员讨论哪些是社区居民最为集中关切的问题,最后确定了五条建议,报给社区居委会、党支部并上报上级街道审核。清河街道经审核批准使用北京市政府每年度给基层社区拨付的“社区公益金”来实施有关社区公共服务项目。目前,五个项目都已完成,极大地改善了阳光社区居民公共服务条件及水平,得到了居民的广泛赞扬,有的还为此写了很长的诗歌来颂扬这项基层社区治理创新。

  第二,物业管理实验。在街道层次成立了“社区治理指导中心”来指导、协调、完善物业公司的公共服务职能。调研发现,目前在城市绝大部分社区中,物业公司承担和实现着社区多种服务的核心功能,所以如果能够真正牵住物业公司这个龙头,社区居民的绝大部分服务需求就可以得到满足。从表面上看,物业公司为商业市场机构,但调研发现,物业公司实际上承担了社区的很多公共职能(比如社区安全),提供的一部分服务具有公共物品的性质。因此,不能完全视之为商业机构,纯市场化运营无法满足居民公共服务需求,导致了很多的物业乱象。由于物业公司所提供的服务具有商品及公共物品两重属性,所以必须思考创建一种新的机制来补充或监督物业公司履行公共职责。在研究中,我们发现了四类可能导致物业失灵的原因:其一,物业公司自身存在严重问题,社区服务水平低下;其二,业委会失职、渎职,导致物业服务无法正常开展;其三,因未成立业委会或相应对接机构,无法开展硬件维护及改造的物业服务;其四,因物业费收入严重不足而无法开展物业服务,或有的物业公司直接退出了,以及有的形同虚设。目前,清河街道已经通过党政下发文件,在街道层面,建立了“社区治理指导中心+物业服务企业圆桌会+业主委员会联席会”的制度,由街道房屋管理、物业管理与社区治理相关职能科室人员组成,负责对辖区内物业管理工作的统筹协调,指导业主大会、业委会成立和换届,规范业委会运作;参与辖区内物业服务企业的日常考核,对当前服务质量与服务标准进行规范管理,完善物业服务的星级评估与奖励制度,督促有关物业问题的整改,为物业服务企业提供咨询、培训和指导工作。在社区层面,建立“社区议事委员会议+业主委员会+环境和物业管理委员会”制度,协调物业公司与业委会之间的关系。

  第三,社会组织实验。这里所说的“社会组织”,是指民间的、非官方的组织。中共十八届三中全会决议强调要“激发社会组织活力”,还特别强调要重点培育“城乡社区服务类社会组织”。笔者所带领的课题组,在当地党政机关的支持下,推动成立了“社区提升与社会工作发展中心”,它是在当地民政局注册的社会组织。该组织成立后,在推进“新清河实验”方面发挥了重要功能。该组织录用专业社会工作者,发挥专业知识优势,动员多种社会资源提高清河地区社区的社会治理水平。该组织主要是依靠政府购买服务的方式,推进提升社区治理工作。在“新清河实验”中,该组织的功能是不可或缺的。因为笔者带领的课题组成员基本上都是在兼职做“新清河实验”的工作,而繁杂的基层社区治理工作仅仅靠兼职是不行的,所以该社会组织成为专职的推动“新清河实验”不可或缺的社会力量。“新清河实验”虽然是专家参与和干预该实验,但烦琐的日常工作是由专业的社会组织承担的。

  第四,社区空间改造实验。任何社区都可以通过专业的空间规划、空间改造而极大提高社区居民的生活便利度、生活水平,提高社区居民共同体的整合水平。笔者带领的清华大学课题组,在社区空间改造方面还特别体现了城市规划专业与社会学专业的学术结合。社区空间改造是非常专业的、需要经过一系列行政审批的事情,笔者带领的“新清河实验”通过引入社区规划师制度,将专业性和社会性有效结合起来。特别请课题组中清华建筑学院的师生向居民普及规划知识,提升居民参与规划的能力,将规划决策的重心下沉到社区,同时将规划师的部分职能赋予居民,充分发挥居民作为空间管理者和维护者的作用,进而保障空间规划成果发挥更长远的社会效益。目前,“新清河实验”已完成和正在进行的空间改造项目包括:阳光社区三角地改造、清河街道生活馆建设、毛纺南小区中心广场改造以及社区花园和社区地下空间改造等项目。较典型的案例如阳光小区空间改造,改造前小区最大的问题是没有任何公共空间。课题组在阳光小区内发现一块废弃的脏乱差三角地,经过各级审批后,用了近一年的时间终于将其改造为小区公共活动空间。目前依托这个空间,在激活了众多居民兴趣群体的同时,也带动和培育了更多的居民参与到社区公共活动之中,沉闷的社区一下子就焕发了新活力。

  第五,社区民生实验。主要是推进社区提高民生服务水平的项目。这方面内容很多,目前的主要工作是推进老旧小区的“适老化”改造,为社区居民中比例很高的老年人口、老年弱势群体提供更多的服务。目前,正在推进的如“毛纺北”社区老旧楼房加装电梯、增设机械立体停车设施、增加老年服务驿站等项目,这些项目均为当地党政审批和实施的重点项目。以加装电梯为例,在推进过程中,清华大学课题组积极动员居民参与决策。课题组针对社区老年人、一层业主、其他各楼层业主、年轻人、老职工、各种老年群体、失能老人、需求不同的群体等不同情况,全面入户作详细的需求调研,入户发放862份问卷,根据需求反馈,选择毛纺北小区四号楼为加装电梯试点。社区议事委员和议事委员会监督委员发动居民建立民主协商平台,与居民沟通费用及设施的具体情况,并及时调整设计方案,在全部业主签订同意加装电梯协议书后才开始实施改造工程。所有改造项目的实施,都离不开业主和普通居民借助议事平台所进行的意愿表达、诉求表达。

  总之,专家参与的社会治理创新,其最大的特点并不在于专家的独特地位,也不同于政府和市场直接的资源注入,而是通过恰当的方式调动居民参与的活力,进而协调政府、市场和社会等多方资源的有效介入。这一社会治理模式,一方面完成了治理方面的一些创新,解决了居委会自治能力不足的问题;另一方面保证了小区居民的议事权力,并与居民参与公共服务形成良性互动。当然,所有实验过程均离不开当地党和政府的领导与主导作用,重点体现了中共十九大报告所强调的,要实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。

  ①相关的文献如:Deacon,Bob.2007.Global Social Policy & Governance,London:Sage; Kim,Taekyoon.2011."Contradictions of Global Accountability:The World Bank,Development NGOs,and Global Social Governance." Journal of International and Area Studies,vol.18,no.2,pp.23—47.JSTOR,www.jstor.org/stable/43111577; Bekkers,V.2016.Governance and the democratic deficit:Assessing the democratic legitimacy of governance practices.pp.26.

  参考文献:

  [1]陆学艺,李培林.社会蓝皮书:2013年中国社会形势分析与预测[M].北京:社会科学文献出版社,2012.

  [2]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京:人民出版社,2013.

  [3]李强.怎样理解“创新社会治理体制”[J].毛泽东邓小平理论研究,2014(7).

  [4]龚维斌.改革开放以来社会治理体制改革的基本特点[J].中国特色社会主义研究,2016(3).

  [5]李强,黄旭宏.“被动社会”如何变为“能动社会”[J].人民论坛,2011(10).

  [6]肖林.“‘社区’研究”与“社区研究”——近年来我国城市社区研究述评[J].社会学研究,2011(4).

  [7]项飚.社区何为——对北京流动人口聚居区的研究[J].社会学研究,1998(6).

  [8]朱健刚.国与家之间[M].北京:社会科学文献出版社,2010

  [9]王汉生,吴莹.基层社会中“看得见”与“看不见”的国家——发生在一个商品房小区中的几个“故事”[J].社会学研究,2011(1).

  [10]黄晓星.国家基层策略行为与社区过程——基于南苑业主自治的社区故事[J].社会,2013(4).

  [11]李强,王拓涵.发现社会[J].社会政策研究,2016(1).

  [12]李强.创新社会治理需要激发社会活力[N].人民日报,2016-02-02.

  [13]习近平.决胜全面建成小康社会,夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报,2017-10-28.

  [14]李强,王莹.社会治理与基层社区治理论纲[J].新视野,2015(6).

  [15]葛天任,李强.我国城市社区治理创新的四种模式[J].西北师大学报(社会科学版),2016(6).

作者简介

姓名:李强 卢尧选 工作单位:清华大学社会学系

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