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把握生态文明下政绩考核“四要素”
2014年04月11日 09:27 来源:中国社会科学报 作者:包存宽 字号

内容摘要:【核心提示】生态政绩考核中,应着力于完善考核评价制度,清理和调整考核评价指标,围绕生态文明建设理念与目标树立正确的考核导向,来引导、提高各级党政部门施政的科学性、有效性。与传统的考核评价中将主体与客体相对立的情况不同,通知确定的政绩考核评价体现了由“管理”到“治理”的转变,即从考核评价主体与考核评价客体之间相对立的、自上而下的单向管理到自上而下与自下而上相结合的互动与协商、共治与自治。再次,考核评价既要涵盖年度考核、目标责任考核、绩效考核、任职考察、换届考察以及其他考核考察等类型,又要规范和简化各类工作考核,切实解决多头考核、重复考核、烦琐考核等问题,简化考核程序、提高考核效率。

关键词:考核评价;文明建设;政绩考核;领导干部;生态文明;评价指标;生产总值;领导班子;考核指标;制度

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  【核心提示】生态政绩考核中,应着力于完善考核评价制度,清理和调整考核评价指标,围绕生态文明建设理念与目标树立正确的考核导向,来引导、提高各级党政部门施政的科学性、有效性。

  中共中央组织部《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》(以下简称“通知”)中的八条内容,是各地区各部门完善考核评价制度,具体包括调整考核内容、清理考核指标、改进考核方式、完善考核结果运用所应遵循的原则和依据。通知基于生态文明要求,从指导思想、具体标准、实施办法和责任追究等方面,勾勒出考核评价的“四要素”,即为什么评(评价目的与功能)、谁来评和评谁(评价主体和评价客体)、评什么(评价内容)和如何评(评价方法),体现了政绩考核评价制度设计上的于法周延和制度实施上的于事简便。

  为什么评 

  为促进各级领导干部树立正确的政绩观,推动经济社会科学发展,通知明确规定“政绩考核要突出科学发展导向”,同时也强调了对过去“过于注重GDP的政绩考核”进行纠偏。因此,科学发展观既是政绩考核评价的导向,又是对政绩考核评价的标准、依据和准则的价值重构。

  考核评价的功能,即“如何应用考核评价结果”。考核评价结果应是选人用人,包括干部提拔任用、高配干部或者提高干部职级待遇甚至作为末位淘汰的依据。这样,考核评价的结果不仅关系到领导班子及领导干部的面子(形象、成绩、表现),还要触及领导班子和领导干部的“里子”(仕途、奖惩、命运)。对于造成损害群众健康环境问题、造成资源严重浪费、造成生态严重破坏等“拍脑袋决策、拍胸脯蛮干”的行为,视情节轻重,给予组织处理或党纪政纪处分,已经离任的也要追究责任。

  可见,考核评价的目的和考核评价功能是统一的,即考核评价的目的是出发点,考核评价的功能是落脚点。

  谁来评和评谁 

  考核评价主体是上级党委组织部,考核客体则是下一级领导班子和领导干部。考核评价的层级应涵盖中央和国家机关各部委、省(自治区、直辖市)、地级市、县(含区、县级市)、乡镇,体现为上级对下级的考核评价。与传统的考核评价中将主体与客体相对立的情况不同,通知确定的政绩考核评价体现了由“管理”到“治理”的转变,即从考核评价主体与考核评价客体之间相对立的、自上而下的单向管理到自上而下与自下而上相结合的互动与协商、共治与自治。

  通知强调要“看解决自身发展中突出矛盾和问题的成效”,以及不同地区、不同层级要“设置各有侧重、各有特色的考核指标”。应先由考核评价主体设置考核的目的、功能、原则、要求等,然后由被考核者提出其应该着重解决的突出矛盾与问题和所应侧重的特色指标,再经被考核者与考核者沟通、协商予以确定。这样既体现了上级组织部门的顶层设计,又能发挥地方的主动性、参与性。同时,“群众公认”也应是考核评价的一项内容或形式,从这个意义上讲,群众也是考核评价的一类“主体”。

  因此,生态文明政绩考核评价,不仅要同等重视主体的“顶层设计”与客体的“基层参与”,还应重视政府、企业和公众的沟通、协商和互动。除政府自上而下的行政推动力和引导力之外,来自民间和基层、自下而上的需求与驱动力,才是建设生态文明不竭、长久的动力之源。

  评什么 

  考核评价的内容主要体现在考核评价的指标上。

  根据不同地区、不同层级领导班子和领导干部的职责要求,设置各有侧重、各有特色的考核指标。这意味着中东西部不同地区、不同省区、不同主体功能区考核指标各不相同。明确了对以下三类生态功能区不再考核地区生产总值:一是限制开发的重点生态功能区,实行生态保护优先的绩效评价,不考核地区生产总值、工业等指标;二是对禁止开发的重点生态功能区,全面评价自然文化资源原真性和完整性保护情况;三是对生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核,重点考核扶贫开发成效。

  政绩考核评价指标“有增有减”、指标权重“有升有降”。考核内容与考核指标既强调了将“有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等作为考核评价的重要内容”,又明确“不能搞地区生产总值及增长率排名”,防止考核评价中“GDP一俊遮百丑”。考核评价指标权重有升有降。既“加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产等指标的权重”以强化这些指标对于经济类、开发类指标的约束性,又强调“不能仅仅把地区生产总值及增长率作为考核评价政绩的主要指标”。

  “成效”就是考核评价的依据,并体现为目标导向与问题约束并重。既要考核评价“经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设的实际成效”,充分体现了十八大报告中关于“把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”五位一体的总体布局,属目标导向;又强调了考核评价“解决自身发展中突出矛盾和问题的成效”,体现了对当前“GDP至上”倾向的纠偏和更加关注资源环境生态问题,属问题导向。

  如何评 

  首先,应加强对政绩的综合分析和全面历史辩证地评价,辩证地看主观努力与客观条件、前任基础与现任业绩、个人贡献与集体作用,既看发展成果,又看发展成本与代价;既注重考核显绩,又注重考核打基础、利长远的潜绩;既考核尽力而为,又考核量力而行。

  其次,实行分区、分级考核评价,而非传统的“一刀切”模式,防止传统考核评价中单一指标尤其是以GDP为主的考核,尤其防止和纠正以高投入、高排放、高污染换取经济增长速度和虚高的GDP。

  再次,考核评价既要涵盖年度考核、目标责任考核、绩效考核、任职考察、换届考察以及其他考核考察等类型,又要规范和简化各类工作考核,切实解决多头考核、重复考核、烦琐考核等问题,简化考核程序、提高考核效率;既体现了于法周延,又体现了于事简便。

  最后,生态文明政绩考核的时空尺度与行政边界、周期的衔接与协同问题。生态文明建设重点在人与自然之间的关系,遵从的是自然规律,具有其生态周期,这一周期要比政府和领导干部的行政周期长得多;生态系统具有其自然边界,不同的环境问题其空间尺度也各异,且不同区域之间相互影响,应注重行政边界与自然边界的协同。因此,在政绩考核上强调了要“更注重考核打基础、利长远的潜绩”,在责任追究上强化了离任责任审计和责任终身追究,以引导各级领导班子和领导干部牢固树立“功成不必在我”的发展观念,做出经得起实践、人民、历史检验的政绩。

  综上,应还原“评价”的本质,从目前仅仅关注“评价”的“价值判断” 扩大到包括价值判断、价值选择、行为导向三个方面的功能。生态政绩考核中,应着力于完善考核评价制度,清理和调整考核评价指标,围绕生态文明建设理念与目标树立正确的考核导向,来引导、提高各级党政部门施政的科学性、有效性。

  (作者单位:复旦大学环境科学与工程系) 

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