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[学术连载4]庄贵阳 等:全球气候治理格局中领导力的变迁
2018年06月09日 17:50 来源:《世界经济与政治》2018年第4期 作者:庄贵阳 薄凡 张靖 字号
所属学科:经济学

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【原文标题】中国在全球气候治理中的角色定位与战略选择

 

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全球气候治理格局中领导力的变迁

领导力在本质上是一种影响集体合作的能力,可细分为结构型、方向型、话语型和工具型领导方式。目前全球气候变化议题领域的国际政治经济竞争日趋激烈,形成了三足鼎立的竞争格局,欧盟领导力虽然有所上升,但是难以回到以往的单一领导状态。各国基于各自能力和动机确立气候谈判立场,在发展方向、发展理念和制度框架等方面争夺话语权,推动全球气候治理格局的变迁。

 (一)欧盟:从一枝独秀走向三足鼎立

20世纪90年代到2008年,欧盟努力搭建全球气候治理机制、设置谈判议程、制定谈判规则、引领全球治理方向并率先垂范,带动全球气候治理上升到一个新的高度。尤其是在2001年美国宣布退出《京都议定书》后谈判一度陷入僵局,然而欧盟依旧坚定不移地推动《京都议定书》的谈判,并促其于2005年最终生效。这时欧盟声势达到了顶峰,一跃成为国际气候谈判和制度建设的主要领导者。

1997年后,美国在气候变化问题上消极不作为,甚至于2001年退出《京都议定书》,欧盟抓住这一时机,顺利成为这一议题上的绝对领导者,并一直延续到《京都议定书》开始履约的2008年。虽然在此期间国际权力格局发生了变化,以中国为代表的新兴国家的影响力不断上升,但没有一个国家或者国际组织的影响力能够超越欧盟。

当全世界认为《京都议定书》彻底失败时,欧盟积极斡旋,为《京都议定书》的签署、达成、批准、生效的谈判做了精心的设计和准备,欧盟把其政治、经济、外交、科技等各方面的影响力发挥到了极致,为《京都议定书》符合法定条件正式生效铺平了道路。可以肯定地说,自从2001年美国退出《京都议定书》以来,欧盟在全球气候变化的问题上一直是没有争议的积极领导者。欧盟一直是国际间采取最广泛的措施来减缓气候变化的积极行动者,2007年欧盟单方面承诺到2020年削减其温室气体排放量的20%,进一步稳固了其在全球气候治理中的领导地位。谢来辉从恐惧、荣誉和利益三个方面建立起理解欧盟气候战略动因的综合框架,指出欧盟在气候变化问题上之所以扮演积极角色,缘于欧盟一直以来对海外能源进口的依赖导致的危机感、在一体化过程中为增强凝聚力而在气候外交荣誉上的追求以及在20世纪70年代能源危机后较早调整而在经济和技术方面获得的先动优势。积极推行气候变化的国际合作符合欧盟在政治上削弱国际竞争对手、在经济上获得能源安全以及竞争优势的战略目的。

然而,在2009年哥本哈根气候变化大会上,作为东道主的欧盟却偏离了领导者的角色,不仅企图放弃“共同但有区别的责任”原则,而且对于《京都议定书》第二承诺期的存续问题持消极态度,尤其是在自身没有做出理想的减排承诺的前提下,不断施加压力敦促中国、印度和美国做出更多的减排承诺,这种行为引发各国的不适。欧盟这种立场的变化很大程度上受2009年债务危机等问题的影响,其在世界经济中的硬实力以及全球温室气体排放份额都呈现下降态势。面对新兴经济体的崛起,欧盟认识到其担负的全球责任和能力的差距进一步加大。加上欧盟内部成员众多,在协调整体气候谈判策略方面具有不可克服的集体行动障碍。欧盟企图将全球航空业纳入欧盟排放贸易体系的单边主义做法,也遭到了多数国家的强烈抵制。此外,2008年12月出台的气候变化政策计划因聚焦能源密集型产业的发展需求而有悖于应对气候变化行动,就此欧盟逐渐偏离了领导者角色。

2009年欧盟在哥本哈根会议上沦为边缘者之后,欧盟及其成员国召开多轮磋商,试图重新夺回领导者地位。2010年3月9日,欧盟委员会发布题为《后哥本哈根国际气候政策:重振全球气候变化行动刻不容缓》的政策文件,确立了欧盟后哥本哈根时代国际气候谈判的总体战略。2015年3月,欧盟率先向联合国递交温室气体减排承诺,提出欧盟28个成员国到2030年实现温室气体排放至少比1990年减少40 %、可再生能源至少占能源消耗总量的27%并且至少提高能效27%的目标。欧盟再次表现出了强烈的领导者企图。2015年欧盟连通中、美合力推动《巴黎协定》达成。总体而言,虽然欧盟在这一阶段积极参与并扮演了重要角色,但欧盟已经难以恢复到2009年之前一枝独秀的状态。

(二)美国:气候政策连续性较差,与全球气候治理体系若即若离

美国在2000年之前扮演着气候变化领域的领导者角色。《京都议定书》中关于清洁发展机制的设立,就是美国代表的创意。一直以来,美国对“共同但有区别的责任”原则以及自上而下的全球气候治理模式不满,不接受任何有实质约束力的国际条约,并且游离于《京都议定书》之外。这种不合作的态度也影响到很多国家,如以美国为首的伞形国家集团。美国的一意孤行不仅损害了美国的形象,也使美国丧失了在该议题上的感召力和领导力,很长时间在全球气候治理进程中扮演了拖后腿的角色。

2008年年底奥巴马上台以来美国转向积极应对气候变化,颁布了《总统气候行动计划》,在能源结构转型、碳市场建设、刺激经济等方面做出政策调整,试图占据气候变化领域的领导地位。奥巴马总统多次向国际社会传递“行动与合作”的积极信号。奥巴马指出美国要重返《联合国气候变化框架公约》谈判,积极主动承担减排责任,与世界主要发达国家以及发展中国家一起减少温室气体排放,减缓气候变化的影响,在气候变化问题上试图摆脱以往单边、孤立的做法,在政策目标和行动上向前进步很多。但奥巴马政府气候外交的一个重要内容和战略目标就是使所有温室气体排放大国参与到全球气候治理的行动中,共同应对气候变化。

对美国而言,在放弃《京都议定书》多年后,现在终于迎来一个难得的机会让自身重新掌握在全球气候治理领域的领导权。在奥巴马执政期间尤其是第二任期内,美国凭借其排放水平的降低、经济实力进一步夯实、能源结构的变化以及无与伦比的科技水平和巨大的政治影响力等,先后建立了若干有影响力的新机制,并在一些重要国际机制中前所未有地引入气候议题。随着美国全球气候谈判意愿的不断提高和行动力的加强,各国积极公布各自的国家自主贡献目标。特别是2014年中美两国发表应对气候变化的联合声明,在美国的带动下和中国的积极参与下,《巴黎协定》顺利签订。同哥本哈根气候大会相比,巴黎气候大会的最终谈判结果标志着全球气候治理模式从欧盟倡导的“自上而下”的强制性分配减排转向中美所倡导的“自下而上”的国家自主贡献模式。西方主流学者普遍将巴黎气候大会的成功归因于“国家自主贡献+评审”的新模式。有学者认为,大国之间的妥协特别是各国对美国霸权做出的妥协,促成了最终的模式转型,这也是美国领导力的具体表现。

然而自2017年6月特朗普政府宣布退出《巴黎协定》,美国正在丧失全球气候治理的领导力,削减对国内气候变化研究、多边环境基金的资金支持和援助,与国际社会合力应对气候变化的潮流相悖,阻碍了全球气候治理进程。同时也使中国置于国际关注之下,希望中国引领全球气候治理的呼声日益高涨。

(三)中国:由参与者逐渐成长为推动者、贡献者和引领者

20世纪70年代末以来,中国政府应对气候变化的认知逐步深化,参与国际气候变化谈判的行动也不断升级。随着工业化、城市化演进和世界经济与地缘政治格局的演化,中国应对气候变化的政策和行动发生了根本性的变化。大体上看,改革开放前20年,中国主要关注应对全球气候变化的科学认知与政治含义,在国际上以跟进和参与为主。中国的经济总量和人均水平、排放总量和人均水平、减缓和适应气候变化的能力和水平决定了中国在此阶段的战略地位。

随着中国碳排放总量超过美国和人均排放水平超过欧盟,中国气候变化的影响日渐凸显。由于哥本哈根会议被放在了道义的制高点上,为了避免成为舆论谴责的对象和背负“历史罪国”的骂名,各国都力争抢占道德制高点,以转移舆论压力。在哥本哈根会议召开前夕,日本、新西兰、俄罗斯等发达国家相继提出了自己的减排承诺,中国国务院会议也提出到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%一45%,并作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划。这表明中国作为一个负责任的大国,愿意通过自主的减排行动,推动哥本哈根会议取得成功。

然而,中国必须从哥本哈根会议吸取一个重要教训,即“树大招风”。即便如此,中国还是坚定地认为,中国的全球发展战略必须以人类的整体利益为前提,也需要一个和谐的国际舆论环境。中国深知此理,即便做不了好人,也要做“最好的自己”。通过低碳经济,中国在减少自身碳排放和能源消耗的同时,可以缓解在国际气候政治中的压力,减少在此问题上与其他国家的摩擦,营造一个良好的国际发展环境。在此基础上,中国可以进一步推动全球气候合作进程,为人类的生存与发展做出更大贡献,从而提升中国的国际地位。

如今,中国经济进入“新常态”,中国特色社会主义进入新时代。国际社会对中国角色有了新的预期,同时中国作为负责任大国有了更多积极担当,中国参与全球气候治理的角色已然从被动的防范者转换为主动的引领者。中国日益走向世界气候治理舞台的中央,为巴黎气候大会的成功召开做出巨大贡献,展现出引领者的姿态,突出表现为:中国对内在国家自主贡献中提出减排目标,履行减排承诺,积极推动国内转型发展;对外斡旋于各方关系谋求利益最大公约数,与美国、英国、德国等国家发表联合声明,为《巴黎协定》的达成奠定了基础;同时联合广大发展中国家的力量,帮助其争取发展权益,提供减排的资金和技术等支持。

面对美国宣布退出、欧盟已转换身份从领导者向国际事务调节者过渡,此时全球气候治理领导权出现真空,国际上对中国应承担更多国际责任的呼声不断高涨。中国社会科学院一中国气象局气候变化经济学模拟联合实验室出版的《应对气候变化报告(2010》采用政治意愿、政策行动和实际成效三个维度的分析框架,对二十国集团国家低碳领导力进行了评价和分析。分析结果显示,二十国集团成员国中英国、欧盟、法国、中国、巴西、德国、意大利的低碳领导力处于第一集团,美国只是第三集团。因此,美国的离开并不能终止实施《巴黎协定》有关的谈判进程,甚至不会起到延缓作用。确实,国际社会对美国的退出颇感失望,但也有不少人认为,美国的退出与在内部起摩擦相比可能是更好的选择。美国落基山研究所(RMI)首席执行官朱尔思·科滕霍斯特(Jules Kortenhorst)认为,在国家层面,国际上的减排领导力将转移到其他国家,中国将在其中扮演重要角色。中国已经表态将继续践行《巴黎协定》承诺,并且号召所有其他国家继续践行各自的承诺。因此,中国将很自然地扮演重要的领导角色。但中国并不是唯一的领导者,我们在欧洲也看到了类似的承诺,欧盟和中国正逐渐成为全球气候治理的战略伙伴。

 

待续

 

作者简介

姓名:庄贵阳 薄凡 张靖 工作单位:中国社会科学院城市发展与环境研究所

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:张文齐)
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