经济走势跟踪

　　Macroeconomic trend monitor

　　中国社会科学院宏观经济运行与政策模拟实验室

　　中国社会科学院经济研究所决策科学研究中心

　　中国社会科学院经济所《宏观经济与政策跟踪》课题组

　　2015年68期（总第1584期）2015年9月18日（星期五）

　　经济热点分析

　　《指导意见》将进一步推进国企改革

　　[导读：中共中央、国务院近日印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》，其核心是在明确国企性质的前提下，进一步推进国企改革，破除体制机制障碍，做强做优做大国有企业，到2020年在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果。综合来看，国企改革将以分类改革为主线，以资本市场为重要载体，将监管向资本为主转变，加快兼并重组步伐。同时，国企改革也将循序渐进，谨慎稳妥推进，同时也采取更为灵活的操作，力争使改革取得实质性进展。]

　　国企改革指导意见出台 改革力度加大

　　据新华社9月13日报道，中共中央、国务院近日印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）。

　　新华社报道指出，深化国有企业改革，是促进我国经济社会发展的必然要求，也是全国人民的热切期盼。贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，《指导意见》提出，国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。必须认真贯彻落实党中央、国务院战略决策，按照“四个全面”战略布局的要求，以经济建设为中心，坚持问题导向，继续推进国有企业改革，切实破除体制机制障碍，坚定不移做强做优做大国有企业。

　　《指导意见》共分8章30条，从改革的总体要求到分类推进国有企业改革、完善现代企业制度和国有资产管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失、加强和改进党对国有企业的领导、为国有企业改革创造良好环境条件等方面，全面提出了新时期国有企业改革的目标任务和重大举措。意见将国有企业分为商业类和公益类，并实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，推动国有企业同市场经济深入融合。

　　《指导意见》提出，到2020年，在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果，形成更加符合……社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制……国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强。

　　《指导意见》发布后，受到国内外热切关注。专家、机构对该《指导意见》进行了深入的解读和分析。

　　改革预期明确 后续措施将积极跟进

　　中信证券最新发布报告认为，《指导意见》是国有企业改革的总体纲领和顶层设计，意味着国企改革1+X方案拉开序幕。总体性纲领的出台，意味着国企改革的方向和方式得到确定，国企改革预期明朗，后续各项相关改革措施将积极跟进。地方国企改革预计也将快速跟进，改革的实质性推进将会明显加快。

　　报告认为，意见提出主业处于充分竞争行业的商业类国有企业原则上都要实行公司制股份制改革，实现股权多元化，并着力推进整体上市，国企兼并重组将明显加快，尤其在部分产能过剩的领域，市场集中度将进一步提升以淘汰落后产能。

　　资本市场将是国企改革重要载体

　　资本市场是完善现代企业制度、实现国有资本流动的重要载体，将成为推进国企改革的重要战场。一方面，为了完善现代企业制度，要推进公司制股份制改革，“大力推进国有企业改制上市，创造条件实现集体公司整体上市”；另一方面，意见指出“支持企业依法合规通过证券交易、产权交易等资本市场，以市场公允价格处置企业资产，实现国有资本形态转换”，以实现国有资本自由流动优化配置。

　　产权改革、行业分类和现代企业制度三个层面全面推进。在所有制层面，将大力发展混合所有制经济，引入非国有资本参与国有企业改革，同时鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。

　　在行业层面，通过界定功能、划分类别来分类推进改革，意见提出将国有企业分为商业类和公益类，主业处于充分竞争行业的商业类国有企业原则上都要实行公司制股份制改革，实现股权多元化，并着力推进整体上市，重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争力；主业处于关系国家安全、经济命脉行业的商业类国有企业要保持国有控股地位；公益类企业可采取国有独资形式，重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力。

　　在微观运营层面，要完善现代企业制度，健全公司法人治理结构，推进董事会建设，落实一人一票表决制度，解决“一把手”说了算的问题；实施市场化的企业薪酬分配制度，对任命的国企领导人员，合理确定基本年薪、绩效年薪和任期激励收入。

　　监管向管资本为主转变

　　《指导意见》显示，对于国企的监管将以管企业向管资本为主转变，并建立监管权力清单和责任清单。

　　《指导意见》要求，“以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变，重点管好国有资本布局等。”并以管资本为主改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司。国家行政学院研究员张春晓接受中国之声采访时称，“以管资本强化国有企业监管，把国有资产的经营权和管理权全部下放给企业。尤其是国有资本投资公司构建完成之后，国有资本的经营权将完全下放给企业。国有企业的所有权和经营权实现完全分离，两个效率同步提升。”

　　《指导意见》还指出，以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置，清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。推进经营性国有资产集中统一监管，建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算制度。

　　国资委监督管理研究中心一位副主任在国金证券电话会议上表示，国有资本投资运营公司将保持100%的国有控股，最后履行出资人资格的是国资委。国资委授权国有资本投资运营公司，作为国有资本市场化运作的专业平台，进行专业化、市场化运作，并接受国资委的监管。他还表示，对于实现了混合所有制的企业试点员工持股计划，意见提出以激励机制和约束机制相结合，主要采取增资扩股、出资新设的方式。有了非国有制参与，会符合市场预期的价值发现，会对持股价格的确定更市场化。

　　《指导意见》指出，发展混合所有制经济的目标是促进国有企业转换经营机制，放大国有资本功能，提高国有资本配置和运行效率。坚持因地施策、因业施策、因企施策，不搞拉郎配、不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。《指导意见》还提出，鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。充分发挥国有资本投资、运营公司的资本运作平台作用，以公共服务、高新技术、生态环保、战略性产业为重点领域，对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资。鼓励国有企业通过投资入股、联合投资、重组等多种方式，与非国有企业进行股权融合、战略合作、资源整合。

　　针对国有企业制约不足的问题，《指导意见》提出落实和维护董事会职权，法无授权任何政府部门和机构不得干预，并加强董事会内部的制衡约束。对国有企业领导人员实行与经营业绩等相挂钩的差异化薪酬分配办法等。

　　国企兼并重组将明显加快

　　中信证券认为，国企兼并重组将明显加快。《指导意见》明确了此次国企改革的重要方向是由“管人”向“管资本”转变，以“管资本”推动国有资本优化配置，“发挥国有资本投资、运营公司的作用，清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业”，国企兼并重组将明显加快，尤其在部分产能过剩的领域，市场集中度将进一步提升以淘汰落后产能。

　　另据路透报道，一些分析师也认为《指导意见》将推动资本市场进入新一轮并购重组高潮，中长期资本市场自下而上的机会会显著增多，为资本市场提供新的机会。首创证券首席策略分析师王剑辉表示，“国企改革的主要目的是提升效率，分类监管。经济双周期压力下，提升效率来保证增长是一条重要途径。”他还认为，公益类国企在资本市场的成长价值相对削弱，但稳定组合资产配置作用比较突出；商业类企业将会在资产置换、业务升级换代、技术研发等各方面经过一段时间后显著提升，“这类企业可能会成为新的一波能够飞起来的大象。虽然会经过瘦身，但依然会是较快增长的蓝筹股。”

　　国企混改革将更谨慎稳妥 操作更灵活

　　据路透引述国企改革专家、上海天强管理顾问公司总经理祝波善表示，国企改革最新纲领透露出未来国有企业混有所有制改革将更加谨慎稳妥，但操作上将更灵活。

　　他指出，从2013年中共十八届三中全会提出的“积极发展混合所有制经济”，到今年国务院工作报告中提出的“有序实施国有企业混合所有制改革”，而这次《指导意见》提出的“稳妥推动国有企业发展混合所有制经济”，这些措词的变化就可看出中央对于国企混改的态度已发生一些变化。“混改一定比之前更谨慎，资本化和上市将是主流，其他方面在目前大环境下将会更加谨慎。”

　　不过他亦认为，该指导意见对于混改具体操作的指引更加灵活，不搞一刀切；而且还在允许非国有资本参与国企改革的同时，亦鼓励国有资本以多种形式入股非国有企业。这使得混改的概念得以扩大，股权更加多元化。

　　祝波善还认为，指导意见中最大亮点之一就是国企分类，这是第一次清晰地将国企分类为商业类和公益类。国企有效科学地分类是未来国企改革和国资监管的重要前提，关系到后续一系列改革举措的进行，例如放开竞争性业务、网运分开等。指导意见此次提出，将国有企业分为商业类和公益类。商业类国企还分为主业处于竞争性行业的国企以及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的国企。

　　这两类企业的考核指标不尽相同，处于竞争性行业的商业类国企，重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力；其他商业类国企，在考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况的同时，加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务的考核。

　　祝波善认为，前两年，国企改革顶层设计方案的一大争议焦点就是国有资产如何定位，简单而言就是究竟是“国退民进”还是继续发挥和强化国有资产在经济中的战略性作用。此次公布的指导意见对这两方面的观点兼收并蓄，形成了一定的平衡，也有利于推进国企改革的进一步深化。

　　国企改革的回溯、亮点与突破

　　中欧陆家嘴国际金融研究院执行副院长刘胜军在为FT中文网撰写的文章中回顾了中国国企改革的历程、亮点和突破。他指出，《指导意见》的发布意味着国企改革顶层方案“1+N”中的1终于公布。“1”指先出台一个深化国企改革指导意见，“N”指十几个与之配套的分项改革实施方案。市场还将等待“N”的出台。

　　国资委新闻中心李锦表示，“国企改革方案从2013年底便开始起草，一直在修改之中，没有出台的原因很重要的是触及到各方利益，需要平衡，统筹考虑，需要征求意见，形成最大公约数”。刘胜军认为，《指导意见》出台过程之艰难，本身就足以证明国企改革的复杂性和争议性。

　　国企改革回溯

　　中国的国企改革脱胎于计划经济，改革开放后，国企改革在80年代显得非常谨慎，承包制、放权让利，一直处于艰难的探索。80年代的国企改革进展甚微。真正有意义的是乡镇企业的异军突起与外资企业的进入，成为激活国企改革的鲶鱼。

　　九十年代可谓国企改革激情燃烧的岁月。朱镕基出任副总理后，毅然决然打破国企的“铁饭碗、铁工资、铁交椅”，拉开了国企改革大幕。在推进现代企业制度的过程中，股份制被作为一种重要的实现形式得到推广，大量国企改制上市。1999年的十五届四中全会通过的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，是迄今为止关于国企改革最重要的文件，标志着国企改革的最高潮：国退民进、抓大放小、政企分开、对企业及企业领导人不再确定行政级别。1998-2000年的国企三年改革攻坚，数千万的国企职工下岗、分流、买断，大批国企破产、改制、重组。这一轮改革延续到21世纪初，大部分央企实现了改制上市。大刀阔斧的国企改革，取得了显著成效。国企从改革前的普遍亏损，转变为盈利，其中不少央企更成为超级利润企业。

　　21世纪第一个十年，在国企丰厚利润影响下，国企改革逐渐被国企做大做强所取代。但是：政企分开没有进展，至今国企高管依然保留行政级别；一度推开的管理层收购（MBO）因郎咸平指责国有资产流失而戛然而止；央企不断扩张，国进民退，2013年有44家央企入选世界500强；2010年“两桶油”的利润轻松超过民企500强利润总和；2011年民生银行行长直言“银行利润太高了，有时候自己都不好意思公布”；央企屡屡成为地王引发众怒，国资委于2010年责令78家央企退出房地产……

　　国企改革需要重回正轨。2013年十八届三中全会《关于全民深化改革若干重大问题的决定》，提出60项、336条改革，其中国企改革是改革重点之一。《决定》提出：国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护；积极发展混合所有制经济；允许混合所有制经济实行企业员工持股；以管资本为主加强国有资产监管，组建若干国有资本运营公司；划转部分国有资本充实社会保障基金；准确界定不同国有企业功能；进一步破除各种形式的行政垄断；国有企业要合理增加市场化选聘比例。

　　《决定》所提出的国企改革方案内涵丰富，但仅仅是概念性规定，在具体落地前还有大量细节需要厘清。因此，市场一直在翘首以待更为详细的“顶层设计”出台。

　　亮点与突破

　　与十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》相比，《指导意见》在以下方面有所突破和进展：

　　1、强调“全面推进依法治企”：这一点在推进混合所有制的背景下，显得尤其重要。企业拥有众多的利益相关者，在利益博弈的过程中能否遵守法律就特别关键。笔者认为，“依法治企”的重点应该是：政府要守法，不能干预企业的微观经营活动与法定权利；国有股东要守法，不能逾越公司治理的规则与程序。例如，以往国企领导的产生，通常是由组织部门事先决定，然后通知企业，这导致董事会的虚置。这一做法背离了《公司法》的精神。《指导意见》要求政府必须树立法治观念，“保障经理层经营自主权，法无授权任何政府部门和机构不得干预 ”。但在实践中，政府不守法的事情屡见不鲜，而小股东既不敢起诉（怕政府的报复），即使起诉了亦难以胜诉（法院很可能不予受理）。

　　2、国企分类管理：将国企分为商业类与公益类，而商业类国企是改革的重点。其中商业类又分为“充分竞争领域”与特殊领域（关系国家安全、国民经济命脉的重要领域，主要承担重大专项任务）。对于充分竞争领域的国企，“国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股”。换言之，国有资本可以放弃控股地位，转而做小股东。而特殊领域的国企，则必须“保持国有资本控股地位”。因此，国企改革力度有多大，首先取决于对特殊领域的界定。特殊领域越多，国企改革的范围越小。

　　3、人员分类管理（双轨制）：按照意见的要求，国企管理人员将被划分为两类：党管干部和职业经理人。显然，党管干部将享受行政级别、与党政机构的进出通道，但其薪水将大大低于职业经理人。意见特别提出“畅通现有经营管理者与职业经理人的身份转换通道”，这似乎意味着国企高管可以做出选择：要么保留行政级别，要么放弃行政级别而成为职业经理人，“鱼与熊掌不可兼得”。身份决定待遇，“对国企领导人实行与选任方式相匹配的差异化薪酬分配办法”。

　　4、股权结构的灵活性：“对需要国有全资的企业，也要积极引入其它国有资本实现股权多元化”；将改革深入到集团层面，“创造条件实现集团公司整体上市”；“允许将部分国有资本转化成优先股，在少数特定领域探索国家特殊股管理制度”。股权结构的灵活性，将实现企业效率提升与国家政策目标的兼容。优先股的好处是，国有股东只从股份中获得经济利益，不享有投票权。即政府让渡企业管理权以换取稳定的收益权。国家特殊股的最佳例子是金股（Golden share）， 出现在上世纪80年代，英国政府于1984年实施英国电信的私有化方案，英国政府完全放弃其拥有的股权与收益，只保留了1股金股。金股的权利主要体现在否决权。其好处是：政府可以防止国企在私有化之后，侵害消费者利益、国家利益。

　　5、“管企业”转变为“管资本”：过去国资委常被诟病为象“婆婆”一样管的太多。意见明确提出“科学界定国有资产出资人监管的边界，不该管的要依法放权，决不越位”。如何实现“管资本”？其实现载体是国有资本投资、运营公司（“淡马锡模式”）这样的专业平台。这意味着国企管理增加了一个层级：从原来的“国资委－国企”变为“国资委－国有资本投资（运营）公司－国企”。应该说，现有的“中央汇金公司”是一个较好的国有资本投资公司的模板。与国资委相比，国有资本投资公司的行为更加市场化、企业化，更能避免行政化干预的倾向。

　　“管资本”的另一思路体现于“以市场公允价格处置企业资产，实现国有资本形态转换，变现的国有资本用于更需要的领域和行业”。这意味着未来更多的国有资产可以转让、出售，政府以所得资金偿还债务或者填补社会保障体系欠账。2014年底马凯副总理在接受全国人大专题询问时说：“如果我们的体制不改、机制不转、政策不调整，养老金缺口是必然的，不是一星半点的缺口，而是巨大的缺口。”

　　6、国企的战略性重组：1997年十五大曾经提出对国企进行战略性重组，抓大放小，导致国企家数锐减。1997年，全部国有及国有控股企业共有26.2万户，到2006年降到11.9万户，数量减少了一半以上。2003年国资委成立后，央企数量从196家减少到112家。此次《指导意见》提出“推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业与关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性、战略性产业集中，向具有核心竞争力的优势企业集中”。因此，央企有望再次重组合并，减少家数。

　　国企改革实施中的疑难问题

　　对于国企改革实施中的一些疑难问题，《指导意见》并未给出足够明确的答案，仍需进一步的博弈与观察。

　　混合所有制：十八届三中全会以后，混合所有制被视为国企改革的主要路径。但中石化销售子公司的混改案例并未获得足够社会认同。如果把混合所有制比喻成“婚姻”的话，那么婚姻的双方（民资与国资）都对是否进入婚姻的殿堂心存疑虑，甚至有婚姻恐惧症。2014年7月，笔者作为六位经济学者之一走进中南海，参加了李克强总理主持召开的经济形势座谈会。笔者在发言中提出，“混合所有制改革非常有必要，但现在，很多民营企业对混合所有制还存有顾虑。”“什么顾虑？”李克强马上问。我回答，“主要有三个方面。一是政府拿出什么东西来混合？二是民营资本能占多大比例？三是混合‘联姻’后会不会受到干预？”习近平总书记也曾提出，“发展混合所有制经济，关键是细则，成败也在细则”。

　　《指导意见》对混合所有制的表述较为谨慎，“不搞拉郎配、不搞全覆盖、不设时间表、成熟一个推进一个”，而且“严格程序、公开公正，杜绝国有资产流失”。如何界定国有资产流失？如何防止流失？对于这一改制风险，《指导意见》并未给出明确依据和方法。英国与俄罗斯提供了正反教训。俄罗斯的国企改制中，由于缺乏透明度，出现了大量内部人巧取豪夺，沦为财富的抢劫与瓜分，最终崛起了一大批私人寡头；而英国的国企私有化，主要通过上市后的逐步减持，确保了公开公正，避免了被少数人操纵的局面。

　　对于国企内部人最感兴趣的环节“员工持股”，《指导意见》要求“坚持试点先行，在取得经验的基础上稳妥有序推进”，并且要“确保员工持股公开透明，严禁暗箱操作，防止利益输送”。如何做到既让员工觉得有激励价值，又防止利益输送，在实践中是一道难题。

　　垄断与公平竞争：十八届三中全会《决定》提出“国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护。”这是一个极其重要的表述。只有所有企业公平竞争，才能实现“市场在资源配置中发挥决定性作用”。垄断是公平竞争的天敌，《反垄断法》被视为市场经济的根本大法。尽管中国在2008年颁布了《反垄断法》，但这一法律不适用于央企的行政性垄断。对于如何破除央企垄断这一社会高度关注的问题，《指导意见》相当模糊，仅仅提出“根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务”。这意味着民企要与中国移动、中国石化这样的垄断央企公平竞争是不现实的，2005年36条、2010年新36条未能撼动的玻璃门依然如故。

　　不仅如此，《指导意见》的以下表述令破除央企行政垄断变得更加困难，“做强做优做大国有企业，不断增强国有经济活力、控制力、影响力”。显然，央企一旦失去垄断地位的庇佑，继续做大做强是几乎不可能的任务。

　　国企改革的务实选择

　　工银国际研究部程实认为，从业内反响看，鉴于之前市场对国企改革一直寄予很高期望，随着《指导意见》浮出水面，其中渐进改革模式令不少投资者感到失望，认为中国国企改革存在一定程度的“倒退”。

　　事实也的确如此。由于中国经济面临“三期叠加”的巨大压力，在资本市场走弱和人民币汇率贬值的背景下，投资者对中国经济的信心明显受创，所以更加渴望大力度、激进式、全局化的改革。但该意见展现的，却是一副渐进式、中国化、试点型的改革图卷，和市场预期存在较大区别。

　　另一个客观事实是，国际投资者对中国式改革也确实缺乏切身体会。需要强调的是，预期是一个主观概念，对于国企改革这样一个事关中国经济转型成败的重要命题，更需要结合中国国情、立足于中国实际来务实思考，不宜用某种固定的“范式”思维或“理想”模式来套用中国的现实。基于对中国特色市场经济发展道路和改革深化战略的实际考察和切身体会，投资者在理解《指导意见》、修正对中国国企改革的预期时，应注意以下三个问题：

　　首先，对经济纲领文件抱有政治改革的期望是不切实际的。国企改革根本上是中国经济体制改革的重要命题，而政治体制改革会专项推进，经济体制改革一般会反映政治体制改革的推进结果，但基本上不会隐含政治体制改革的突破性信息。

　　其次，对单个指导意见抱有过于细化的具体期望是不切实际的。2014年底，国企改革就形成了“1+N”的顶层设计思路，“1”是指提纲挈领性的《指导意见》，对国企改革的整体思路、政策目标、核心原则、推进路径进行总括性地阐述和指引；“N”是指若干与《指导意见》配套的分项改革实施方案，对国企功能分类定位、国有资本投资运营、混合所有制改革和国企激励机制改革等专题提出具体方案。目前发布的《指导意见》未包括太多具体细节，是正常的。

　　最后，对渐进式改革抱有激进式的期望是不切实际的。中国改革一贯以之的风格是“蹄急而步稳”，即在改革的方向上是坚定的，在改革的推进上是稳健的，基本上不会出现跨度较大的激进式变化。国企改革也不会例外，鉴于国企在中国国民经济中占据主导地位，渐进式改革将是主旋律。例如在市场关注的混合所有制改革方向上，《指导意见》就强调了逐个推进、增量改革的风格，如果对一步到位的改革方式怀有太高预期，那么，很容易会失望。

　　《指导意见》重在提出分权制衡的利益协同机制。

　　改革的核心是利益。打破利益固化的藩篱，实现更具广度和深度的利益协同，并由此激发各类经济主体的活力，才是国企改革、乃至整个经济转型的重中之重。围绕利益这个核心关键词，《指导意见》隐藏的一条主线是：依托分类改革、管资本、混合所有制和国企党建等重点，形成“党盯住国家利益——职业经理层盯住商业利益——国有资本投资经营公司盯住股东利益”的利益协同机制，实现三种力量的相互制衡，保障国家利益、商业利益和人民利益的共同优化。

　　在这个利益协同机制里，党是国家利益的代表，将从国家总体安全、国家社会稳定、全局经济转型等维度把握国有企业的发展方向，主要发挥非日常的监督作用和引领作用，一般情况下不会干涉国有企业管理层的自主经营；职业经理层是商业利益的代表，将站在企业经营发展的角度统筹企业内的资源配置，主要发挥经营功能和管理功能；国有资本投资经营公司是所有者层面全民利益的代表，将从优化资本布局结构、提升资本运营效率和保障国有资本保值增值的角度履行出资人责任，主要发挥投资功能和资管功能。

　　国企改革现存一些亟待解决的突出矛盾和问题，而建立包含三个层面权力制衡的利益协同机制，有望将现有问题清晰化、简明化。职业经理层和国有资本投资经营公司之间存在的是市场化的委托——代理问题；党和国有资本投资经营公司之间存在的是监管层面的政经分开问题；党和职业经理层之间存在的是非常态化的国家安全问题。

　　从理论上看，“党盯住国家利益——职业经理层盯住商业利益——国有资本投资经营公司盯住股东利益”的利益协同机制是否是一个最优机制的确存在争议；从国际经验看，在国企改革中凸显执政党的政治核心地位，也缺乏广泛的案例；但从中国国情看，这可能是一个务实的选择。

　　一方面，确认党独立于商业利益和股东利益之外的监督地位，有助于国企改革突破现有的行政桎梏。中国国情是，国企都有行政级别，大型央企的行政级别甚至和国家部委相仿，这就使得国企改革在具体实施过程中面临行政层面的博弈影响。对于地方国企而言，这种行政性桎梏更为复杂。中国目前的国企数量超过15万家，其中三分之二是地方国企。在中国的很多城市，大型地方国企在行政级别上和地方政府平级、甚至更高，这使得地方政府在落实国企改革相关政策时比较被动。行政级别的不对等问题，不仅将导致国企改革难以有效推动，同时也将带来更大可能的改革寻租问题。如此复杂背景下，将具有超然地位的党置于具体改革引导者和监督者的位置，会减少这类问题的可能干扰。

　　另一方面，将国资管理体系增加一个市场化的夹层，有助于国企的“所有者——经营者”关系变得更加纯粹和对等。《指导意见》一个重要内容是改变了之前国资委直接监管国有企业的双层模式，在国资委和国企之间加上了国有资本投资经营公司这样一个夹层。从“管人管事管资本”向“管资本”的转变，会使国企经营层与国家股东之间的关系更加对等，由之前的“国家部委对市场人士”转变为“资本投资者对市场人士”，这将相对增强国企职业经理层在企业具体经营运作上的自主权，有助于国企经营效率的长期提升。

　　此外，发挥党作为政治核心的仲裁作用，有助于防止“一企一策”变味。虽然《指导意见》只是框架性的指引文件，缺乏具体的细节安排，但还是可以发现，本次国企改革包含一些在执行层面比较模糊的环节。例如，对于公益类和商业类国企的划分，即便标准确定下来，具体执行过程中也会碰到“可公可商”的情况，而两类国企实际上考核标准大不相同，可能会出现国企现有管理层因自身利益而倾向于某种划分的现象。再例如，对于混合所有制改革，因地施策、因业施策、因企施策是基本要求，因此在具体实施过程中，可能缺乏一个关于“度”的统一把握，进而导致杜绝国有资产流失的操作难度加大。如此背景下，党作为一个独立于地方政府和单个国企的统一监管者，可以发挥在全局范围内统一执行标准、把握执行力度的重要作用，避免国企改革失序。

　　还有，将国家利益与商业利益、股东利益相区分，有助于国企经营目标简单化和明晰化。在建立利益协调机制之前，国企的经营目标是多重的，既要盈利，又要履行社会责任，还要维护国家安全。而且，这些目标由同一个监管者提出并考核。这种模式下，国企日常经营要兼顾多重目标，如何在这些目标间分布资源和精力就成为一个复杂且难以优化的事情，结果就是，一部分国企经营不善，生存困难，另一部分国企未能起到保障国家利益的作用。建立利益协同机制后，国企可以将日常经营的主要精力放在确保股东权益上，而党将专注于对企业长期经营战略的非日常引导，并在企业经营发生可能有损于国家利益的偏离时，及时予以警示和纠正。这种分时期、分监管主体的模式，对于每个具体目标的务实实现，可能都有帮助。

　　总之，国企改革事关中国经济转型和中国资本市场的大局。《指引意见》虽然不及市场人士的预期，但也从一定程度上体现了中国政府基于中国国情、力求务实推进国企改革的意图和安排。短期内，国企改革对资本市场的激励效应可能比较有限；长期内，国企改革的务实推进有望渐进释放改革红利，各部委主导的具体改革细则值得紧密关注。

　　（完）　　

　　（整理、责任编辑：王砚峰）

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