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【文萃】结构限度视阈下精准脱贫的治理结构研究
2020年03月24日 09:49 来源:《内蒙古社会科学》2019年第1期 作者:曹志立 孙德超 字号
关键词:精准扶贫;精准脱贫;治理结构;项目制;科层制

内容摘要:

关键词:精准扶贫;精准脱贫;治理结构;项目制;科层制

作者简介:

  在精准脱贫的实现路径中,通过科层组织和项目制相结合的“新双轨制”方式形成更加制度化的治理格局和结构,能够有效地统合经济社会领域的结构性要素,成为国家脱贫攻坚主要倚重的治理体系。

  一、精准脱贫的治理结构审视

  与以往政府的扶贫工作不同,新时期的精准脱贫依托于国家制度建设和执行能力现代化,在治理手段的选择、治理方式的取向和治理过程的实施等方面都呈现出治理发展的新内涵,凸显了国家治理现代化的核心要义和基本诉求。

  第一,精准脱贫治理手段的规则化与技术化蕴含着国家治理制度化的基本理念。公共权力运行的制度化和规范化是衡量一个国家治理体系是否现代化的首要标准。一方面,精准脱贫中国家治理的制度化表现为精准脱贫的布局、规划和推进,以建章建制和规则先行为基本原则。另一方面,在整体制度体系完善的基础上,精准脱贫实践中技术治理手段的应用表现为设定指标体系、严格程序步骤、明确考评规则,在层层落实中确保治理过程的规范化。

  第二,精准脱贫的精细化治理方式与基层治理多元化的趋势相契合。精细化治理既包含了宏观上对公共权力结构和运行的有效规范,又要求治理政策、程序和技术等微观实践的精细化。

  精准脱贫下的精细化治理拓展了多元主体的行动空间,强化了基层治理过程的互动性。不同于以往瞄准区域和县域的扶贫开发,精准脱贫要求政策准确聚焦到村和贫困户。扶贫开发精准度的提升对政府部门的信息搜寻、定位能力提出了更高的要求。从日常管理到重点的领域脱贫攻坚,驻村工作队基本实现了全面覆盖、全程参与。这类政策措施为治贫领域各方主体的互动对话提供了参与渠道,释放了社会活力,提升了治理的共识性和有效性。这种基于共同参与和同意的治理,将有效地巩固基层治理的合法性。

  第三,精准脱贫中的资源整合与组织动员符合现代国家政权建设的内涵要求。在国家政治制度日渐完善的背景下,如何确保国家的自主能力是衡量国家治理现代化的重要指标。国家政权建设的目标指向是确保国家控制能力并形成理性化的组织管理方式。在精准脱贫中,国家通过扶贫资源的项目制配置与行政组织的科层制动员有效地确保了扶贫资源直达基层和扶贫政策的落地执行。首先,国家通过专项资金和项目的形式整合了公共资源,在贫困地区进行再分配。这种项目制的资源整合方式使作为项目发包方的中央部门具有更强的资源控制力和组织决策权,也更能确保国家意志下达社会基层。同时,专项项目要求地方政府进行资金配套并定期进行考核评估,对地方政府形成强激励。其次,精准脱贫还实现了行政组织内部的高效动员。避免基层扶贫过程中的“暗箱操作”“扶富不扶贫”等现象发生。

  二、精准脱贫的治理结构困境

  第一,在国家层面,困境体现为技术治理主导下精准脱贫的数目字依赖。随着越来越多的财政资金以“专项”和“项目”的方式向下层层分配,国家需要通过多种技术手段来统合与收集资金的使用情况、项目的开展成效等。在我国多层级的政府体制下,要克服这种“委托—代理”关系下的信息不对称,依靠大量的指标细化与量化考核来进行目标管理和过程控制就显得十分必要。但实际上,这一过程将强化国家治理对数目字的崇拜和依赖。

  精准脱贫进程中的数目字依赖突出表现在以下方面。一是项目实施管理过程中的“报表化”。二是任务考核中的“数字化”评估。考核检查是国家扶贫资金和项目“发包”的重要“指挥棒”。然而,技术治理中的数目字依赖,会给国家精准脱贫带来诸多问题。一方面,数目字存在着不真实的可能性。另一方面,技术治理背后的整套量化指标考核体系和它们的产物——“数目字”,会由于国家机构自身的部门藩篱而导致整体信息的缺失,使国家精准脱贫的技术治理路径易陷入已有的“条块”分割和信息孤岛的困境。

  第二,在基层政府层面,困境体现为多重激励下的政府行为选择呈短期化。目制的出现强化了中央对地方的激励。一方面,地方政府通过项目整合打包使用的方式实现自身的财政目标,强化了财政自主权;另一方面,地方政府在承接上级项目的同时获得了借势扩张建设性投入的政策合法性和拉动经济增长的切实效果,并通过对项目的运作和包装实现项目政绩化,有助于领导干部的晋升。但是,基层政府的扶贫项目运作过程,会受到经验惯习、差序关系和趋利避害等关系理性的干扰和影响。在自利性驱动和社会关系的干扰下,对于嵌入在项目制和科层制二元治理结构中的基层政府而言,其行为选择呈现出明显的短期化倾向。

  一是在脱贫任务规划方面,重点针对显性指标开展选择性脱贫。二是在脱贫实施过程方面,产业精准脱贫具有“短平快”的导向。三是在脱贫考核验收方面,基层会为了迎接检查而进行数字生产。在精准脱贫中,基层政府的上述行为选择会给脱贫成效带来诸多负面影响。虽然短期化行为能够在短时间内快速地应对来自项目和科层两方面的压力以完成各类指标考核,但大量的“短平快”项目会使地区内出现产业雷同、重复性建设,导致产能过剩。而且,在这一过程中,贫困群体自身的发展能力并未得到有效的提升。长远看来,基层政府短期化导向的脱贫方式可能会带来返贫的高潮。

  第三,在乡村社会层面,困境体现为行政权力与项目资源进村下的公共产品供需不平衡。政府以行政权力和项目资源下乡的方式主导并推动乡村脱贫和振兴工程往往是出于上级的“落项目”诉求和基层的逐利动机,而与乡村既有的强势权力主体快速实现“合作”。由于农村税费改革之后的基层政府悬浮化和村庄资源匮乏,乡村治理能力逐渐弱化,难以有效地确保增加村庄和村民的收益、保护村庄和村民合法权益不受侵害。在村庄的旧有秩序下,国家短时间内改善公共产品供需状况的努力容易被村庄权力结构消解。

  公共产品的供需不平衡主要表现在以下两个方面。一是供需错位。目前,国家针对不同致贫原因,提出了产业发展、基础设施建设、危房改造等扶贫政策体系,但乡村基层组织在项目“抓包”时遵循的是科层组织的运行逻辑,更加看重地方的经济发展效益和财政收入等指标。二是供给“内卷化”。精英群体凭借其在村庄权力结构中的优势地位实现与基层政府的快速合作、积极承接并主导项目运作,却将那些话语权有限的贫困群体排挤在国家的惠民政策之外。

  面对精准脱贫中行政权力和扶贫项目自上而下地进入,乡村社会中的基层组织将以自利的方式对待项目的实施,而不是被动地接受中央意图和项目管理,扶贫资源将遭遇乡村社会既有治理结构下分利秩序的制约。在这一过程中,各类扶贫行动和项目的实际效果容易大打折扣。

  三、结构限度视阈下精准脱贫治理结构的优化

  结构分析产生的理论和实践之间的“鸿沟”会使人们无法理解在同样的结构下具体执行过程和个体行动为何会出现偏差。政治行动所嵌入的制度结构会受到以实践理性而非话语理性为主要内容的政策执行主体认知的影响和塑造,使行动舞台内系统结构和行动主体之间呈现出交互式的非线性特征。

  为了深化对于结构的理解、突破结构本身的限度,人们需要观察行动主体如何发挥主动性、结构如何发挥功能,绝不能只关心政策文本。因此,有关宏观结构的认识和观察需要辅之以对主体行动微观过程的分析。政治体系的功能包括体系、过程和政策三个层次,而过程包括利益的表达与综合政策的制定与实施。政治系统的运行过程要深入到实际行动场域中,需要关注权力主体互动关系的密切、社会参与机制的完善、权力制约关系的形成等。基于这一分析思路,国家精准脱贫的治理结构可以通过以下三个方面予以完善。

  第一,进一步密切政府组织内部互动,促进政府上下沟通和部门协调。需要强化政府组织中的上下级之间和部门之间的互动。需要省、市、县级政府部门之间高效协同,以破除科层组织在项目执行中的上级“数字考核”与下级“数字迎检”的困境。

  第二,开放民众参与,强化基层脱贫决策落实中的协商机制。应推进村民议事机制的完善,并将精准脱贫纳入其中,以实现民众参与的日常化和规范化。

  第三,积极引入社会力量开展项目建设,推动项目考评的社会化。应积极培育基层治理主体,搭建社会共治的各类平台,尤其是对于扶贫项目成效的考评与验收过程应当引入各类社会组织参与建设,在扶贫的同时也为基层社会的自我成长和发展提供有利的环境。

  (作者单位:吉林大学行政学院。《内蒙古社会科学》2019年第1期。中国社会科学网 张彦/摘)

 

作者简介

姓名:曹志立 孙德超 工作单位:吉林大学行政学院

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:韩卓吾)
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