新冠肺炎疫情在境外持续蔓延，感染人数、感染速度、病死率在快速攀升，在境内疫情防控形势持续转好向好。总结疫情暴发以来我国防控治理成效，最突出的亮点是基层社区发挥了防控预警、疫情减缓、隔离处置等联防联控、群防群控和稳防稳控等阻断输入性传染“最后一公里”和防控内源式传染“最坚强堡垒”的作用，基层社区疫情防控应急治理能力和水平展示出基层社区防控应急治理制度强大的优势。未来，疫情反弹风险持续增强，疫情防控成为常态，解析基层社区防控应急治理能力面临的突出问题，提出疫情防控常态化下基层社区应急治理能力建设的对策。

　　一、基层社区防控应急治理能力面临的突出问题

　　突如其来的新冠肺炎疫情，对多元耦合防控作用中的基层社区应急治理能力是一个大考。通过对基层社区进行大规模的专题访谈与问卷调查，研析发现，疫情检视背景下的基层社区防控应急治理能力与防控应急治理制度之间面临着五个维度的突出问题。

　　（一）社区防控应急的紧迫性与依法治理能力之间的问题

　　疫情发展传播极快，遏制快速蔓延扩散的重心是控制社会人群流动。基层社区担负起封闭隔离切断病毒传播渠道重任，应急紧迫的防控管理链条迅速延展，监测疫情、测量体温、排查人员、站岗值守、宣传政策、防疫消杀、信息报送、环境整治、困难帮扶……一项项艰巨的防控任务接踵而来。压力传导底层+防控长链条，使防控一线的基层社区承载着时间紧、任务重、难应对和问责严等压力。基层社区不惜“一切代价”属地管控：实施“一刀切”式的社区“戒严”、“以邻为壑”式“封路封区封户”、“层层加码”式“粗暴管控”，滥用权力违法管控与提高应急治理能力相悖，视觉上看似提高了防控效果，实质是于法无据、脱离法治的极端化管控，为社会依法治理埋下信任危机的隐患。

　　（二）社区防控应急主体单一性与协同治理能力之间的问题

　　社区防控应急治理主体单一、多元协同治理较薄弱。社区治理的主力是社区工作者和下沉社区干部+双报到党员志愿者，社区其他治理力量并未有效跟进，社区市场组织、社会组织和社区居民等群体未充分动员与作用发挥。体量庞大的社群组织，群体差异大、协调难度大和认同感不强等困境，难以及时凝聚成协同参与防控应急治理的合力。社区中的社群组织参与度严重不足、协同治理能力缺失，既有基层社区行政化趋势越来越强的原因，如行政管理模式条块化与公共服务统筹配置碎片化，不能满足协同治理的需要，协同治理能力处于“悬浮”状态；也有社区受限于管理体制和运行机制约束，缺少激活社群组织参与应急治理职能权责和制度，使动员、组织、凝聚社群组织参与应急治理能力较弱，突显基层社区防控应急协同治理能力短板。

　　（三）社区防控应急赋权不足性与风险治理能力之间的问题

　　防控抗疫是阻击战更是持久战，综合防控抗疫职责的持续下沉，使基层社区防控工作量指数式增长。承载防控责任的基层社区，手中几乎没有权力和资源，“任务下沉、权力上移”的权责关系不对等、权责职能相背离，弱化了基层社区应对复杂多变的风险治理能力，表现为应急研判不适、风险治理滞后。社区在此次应对抗疫中的突发事件，不能自行决定，必须层层上报，信息在行政层级间传递过程形成了风险治理空档期，造成事件恶化，疫情扩散，错失良机。由于发现问题同步快速解决的权力行为有缺陷，影响了对风险治理问题处置的及时性。基层发声微弱，传递有心无力，使上级对来自基层问题性质的研判、评估和决策有时滞。导致真实了解基层情况的社区在面对一线疫情局势瞬息万变的环境时，呈现出应急治理适应性、风险治理回应性等能力有欠缺。

　　（四）社区防控应急的压力性与精细治理能力之间的问题

　　精细化和网格化是应急治理中贯彻危机治理决策和避免重大民生问题等次生灾害的重要保障。400万名基层社区工作者战斗在65万个基层社区，平均6个社区工作者守护着一个社区，每位社区工作者对接服务350名群众，发挥着“千条线、一根针”的“针头”作用。面对“民有呼、我有应”诉求的网格化精细治理场景中，资源整合不力与人员组织不足的不匹配性凸显出防控网眼过粗、过大难以做到精准治理有效；防疫专业知识缺失与担负防疫工作角色的不适应性使得防控精细治理“力不从心”。“白+黑”与“5+2”长时间、大压力的超负荷运转，使众多社区工作者都面临生理和心理的双重冲压。上级考核检查、监督问责，又缺乏有效的激励方法与手段，强化了基层社区工作的压力性与职业倦怠的双重叠加，动力不足与发展枯竭感，致使精细化治理能力提升有梗阻。

　　（五）社区防控应急组织性与专业治理能力之间的问题

　　基层社区防控应急组织能力有欠缺，疫情防控中，疫情预警、应急响应等多处于被动状态。专业治理能力较弱，“眉毛胡子一把抓”，监测不规范、筛查不专业、处置不科学。防控应急治理预案，技术性不够、针对性不强、实操性较差，暴露出预警方案仅是“纸上画画、墙上挂挂”，难以及时有效应对疫情的高风险。基层社区组织管理、人员资源配备和信息流转互动等衔接缺位，专业化监测治理机制不健全，技术化排查治理有效性不足。源头管控薄弱和防控风险链断裂等疫情反弹接连发生（新疆、北京、青岛和喀什等地疫情）。社区应急组织建设滞后、软硬件建设薄弱、外部支持的无力、专业治理管控缺抓手，依赖“数据”防疫有之、依靠通行证防疫有之，忙着扫描登记、想着留痕备查，基层社区防控专业化治理能力亟待提升。

　　二、疫情防控常态化下提高基层社区应急治理能力建设对策

　　基层社区防控应急治理模式：权责清晰的应急治理体系，专业系统的应急治理机制，多元参与的应急治理主体，数字科技的应急治理支撑等。以此目标导向，构建防控应急治理组织化、法治化、精细化、专业化和智能化等“善治、法治、精治、自治和智治”协同融合、互动支持的能力建设机制。

　　（一）构建党建引领的防控应急治理“善治”格局

　　突出基层社区党组织在防控应急治理中的引领作用。保证基层社区党组织在常态化抗疫中统揽全局、协调各方集中统一的领导权。把政治优势、组织优势、密切联系群众优势转化为防控强大的领导力、组织力和动员力。领导组织基层防控力量，领导动员基层防控工作，以党员下沉机制常态化、党员“双报到”机制长效化，全力推动疫情防控“最后一公里”见成效。构建党建引领社区防控应急治理的“制度—组织—纪律”与“责任—能力—方法”相融合的“善治”格局。全力推动防控应急工作延伸覆盖全方位，把应对重大突发事件的预案演练到位，把各类社会组织动员到位，把整合各方力量的机制健全落实到位，把常态化精准化疫情防控能力提高到位。实现基层社区防控应急“全周期”治理工作新格局，推动基层社区从公共服务供给、应急动员能力、应急治理机制等防控运转的各环节进行科学防控统筹。变被动的应急响应为主动的预警治理，变静态的资源配置为动态的能力提升，实现平常生活与战时状态间的良性转换。

　　（二）完善权责一致的防控应急治理“法治”体系

　　反思疫情防控时期偏离法治轨道的执法问题，更加凸显依法防控治理的重要性。实践证明，基层社区防控应急治理效率取决于明晰的权责边界，建立基层社区权责匹配相宜机制，赋予基层社区更多介入危机治理机会才能最大程度地提高基层社区抵御风险的能力。疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控治理，防止滥用职权违法管控，防止打着“疫情防控”的幌子，随意侵犯公民的正当权益现象发生。强化依法办事、依法防控、依法治理，推动基层社区治理政策设计与应急治理措施有机衔接、协同共进，推动基层社区防控措施与依法治理同向发力，增强基层社区疫情防控应急治理的法治能力，化解源头预防、排查预警、发现预控等影响疫情防控的矛盾纠纷。建立健全依法排查发现、隐患处置、问题解决机制，提升法治化应急治理疫情危机能力，彻底消除公众疑虑，最大程度地获得社会支持。优化基层社区应急防控资源配置的事权和物权。探索建立面向基层社区的防控资源统筹机制，推动人财物下沉和责权利对称到基层社区。

　　（三）建立专业系统的防控应急治理“精治”机制

　　疫情防控常态化，防控可能再次出现的新发、突发的重大传染病疫情。建立健全专业应急治理防控体系，精准风险识别、精确隐患排查、精细监测预警。专业化编制风险等级分布图，科学化实施风险等级评估，针对性开展风险形势会商研判，提升启动应急处置机制等专业化“精治”治理能力。探索建立“基层社区吹哨、政府部门报到”的疫情风险预报、预测、预警的“精治”模式，推动应急治理重心下沉、力量下移，实现疫情风险防范无盲区、无漏洞、无死角的全覆盖、链条式、动态化的防控应急精准治理。破解基层社区赋权不力、资源不足、专业不精、网格不全等问题，打通“最后一公里”盲点和堵点。建立以基层社区为核心的专业化应急联防联控机制，快速阻断疫情传播、落实患者救治与对接医疗资源、宣传教育与社会动员、落实社会救助等“点对点”精准服务。建立以基层社区为核心的专业化应急群防群治机制，探索社区卫生资源整合和社区人力资源联动，实现社区居委会、社区物业和社区卫生服务中心之间的资源衔接、人员调配和角色互换，为突发公共卫生事件提供充足的物质保障和人力支持。

　　（四）激发人人参与的防控应急治理“自治”活力

　　应急治理成效在当下、功夫在平时，调动多元主体共同参与，构建人人参与、人人尽责的应急治理运行机制，形成横向协同、纵向贯通多元互促、同频共振、联合联动应急治理的系统集成。疫情防控是对社区集体意识、公共精神、自治能力的一次考验，也是依靠群众、发动群众、为了群众的自我隔离、自我服务、自我防护等阿米巴式“自治”能力展示，凸显群防群控的人民战“疫”的伟大成效。据此，建立激发社区群众深度参与的“自治”活力，实现由“袖手看”到“拍手赞”最后“跟着干”。建立人人参与的群防群治机制，延伸触角到户到人，形成一呼百应、齐心协力的多方参与新局面；建立防控应急治理线下线上“自治”融合动员机制，打造统一调度、双向互动、分级分层管理的资讯信息平台，构筑线下线上联动协同机制，提高人人关注和人人参与的社会化网络、专业化治理的能力水平。建立人人有责与人人享有的责权利相联“自治”制度，疫情期间制度规定：对隐瞒接触史，谎报、瞒报病情者或违反居家隔离者，相关治疗、隔离费用均由本人承担。有效化解基层社区疫情防控“自治”难题。

　　（五）推进数字赋能的防控应急治理“智治”支撑

　　防控疫情要心中有“数”。探索建立社区应急治理区块链、人工智能等互联网、物联网信息技术数据库，为常态化应急治理的监测、防御、防控、防治提供数字赋能的“智治”支撑。借力城市大脑数字化网络平台，实施“互联网+”社区的数据技术网络平台，汇集社区公共服务、医疗资源、信息资讯等功能，上联智慧城市公共服务云平台，下连智慧社区综合服务终端，为防控应急治理提供数字空间与物理空间相生、相通、相融的智慧化平台。实施“物联网+”社区的物防治理新机制，将政府APP、市长热线、微信平台和办事通手机终端等整合接入“物联网+”信息系统，驱动社区公共事务的动态管理、监测监督和分析评估的“智治”网络，实现数据集成、部门协同、跨区联融、共建共享等应急治理“智治”新模式。延伸扩展“智治”大网络，形成街道、社区、个体应急“智治”网格触点，提升基层疫情防控应急治理精准、服务快捷高效的智能化水平。加快出台基层社区应急治理智能化的制度与政策，建构“数据赋能”支撑下基层社区应急治理体系，实现基层社区应急治理“智治”的实效化。

　　（作者单位：中共宿州市委党校理论研究室）