菲律宾是美国在东南亚地区的重要盟友之一，但自2016年杜特尔特总统上台执政后，美菲因为毒品和人权问题分歧巨大，双边关系一直处于紧张之中，杜特尔特总统曾多次威胁要在任内解除联盟关系。2020年2月11日，围绕菲律宾参议院罗纳德·德拉罗萨赴美签证争执，终于引发了菲律宾政府正式向美国发出终止美菲《访问部队协议》（Visiting Forces Agreement，简称VFA）的照会，按照规定180天期满后这个存在22年的军事协议即自动失效。一旦该协议遭到终止将可能重构亚太地区新秩序，对美国地位威信、在全球的同盟体系以及“印太战略”实施带来重大冲击，但却有助于减轻中国在南海争端中面临的美方军事压力，有助于我国冲破美国构筑围堵中国的“第一岛链”，助我海军走向远洋，切实保护我国海外利益。

　　一、菲美双方态度与立场差异巨大

　　（一）菲律宾终止军事协议意愿坚决但也有顾虑

　　杜特尔特总统上台执政后奉行独立自主的外交国防政策。特朗普总统上台执政后，对菲奉行“边拉边打”的双面政策，致使菲美关系并无实质改善，杜特尔特总统认为美国干涉菲内政和践踏菲人民尊严，曾数次拒绝美国邀请访美，成为菲律宾独立以来首位至今没有访美的菲律宾总统，甚至还明确表示将缺席3月举行的东盟—美国领导人峰会。杜特尔特总统认为菲美间签署的3个军事协议对菲都是不公平的，他曾说1951年两国签署《共同防御条约》是冷战的产物，现已经没有存在的必要，且都是菲律宾参与美国军事行动，给菲徒添负担。他指责两国签署的《访问部队协议》（VFA），事实上让美军享受法外治权，对菲律宾造成不公；认为2014年两国签署为期10年的《加强防御合作协议》（Enhanced Defense Cooperation Agreement，简称EDCA），美国使用了菲律宾军事基地，但却留给菲律宾“老旧”武器。总体来看，菲律宾特别是杜特尔特总统终止军事协议的意愿坚决也得到菲各界的支持，但菲内部也有自己的顾虑，归纳起来主要是担心动摇菲美同盟关系、影响菲美经贸关系以及军事援助的减少，担忧菲国内安全局势再度恶化。

　　（二）美国表面不在乎但不会轻易放弃美菲军事协议

　　针对菲律宾终止美菲军事协议，美国总统特朗普的回应属意料之中，这与其个人风格一脉相承。关于国土安全，特朗普强调边境安全而不是发挥美国海外军事基地作用加强前沿防御和威慑。对待盟国态度，特朗普总统不是强调保护盟国而是公开批评盟国，并要求他们履行更多的义务。对此，特朗普回应称“这很好可以为美国省下很多钱”。但美国国防部长埃斯珀却称“对这一决定遗憾，是向错误方向迈出的一步”，美国驻菲律宾大使馆也称“这是具有重大影响的一个严重举措”。因为美国鹰派主张对抗中国，亚洲才是美国主要军事战场，欧洲只是第二战场。上述回应显示出美国虽然表面上不在乎，但在专业层面其实是不舍终止美菲军事协议，特别是在美国将中国、俄罗斯定位为主要威胁者，一心想要制衡中国的时候，菲律宾被美国视为遏制中国的一个至关重要的前沿，也是其在印太地区的重要枢纽，美菲一旦终止军事协议，美国及时应对东亚不可预知的行动能力将受到限制，美国需要重新调整区域战略，这对美国来说是不可承受之痛。因此，不排除在这180天内，美国寻求与菲谈判交换利益以换取菲方改变立场。

　　二、美国可能采取的措施

　　（一）支持恐怖势力，搅乱菲国内安全局势

　　近年来，以IS为主的域外恐怖势力在菲律宾不断渗透升级，菲律宾南部正成为全球恐怖主义“策源地”之一，对菲律宾的国内安全和稳定造成严重威胁。2017年5月，菲律宾境内效忠IS的“阿布沙耶夫”组织和“穆特组织”相互配合发动了震惊国际社会的马拉维恐袭事件，引发了长达5个月的斗争，造成1200人死亡。2017年10月，马拉维被政府收复后，恐怖主义残余势力仍存，他们潜藏在菲律宾南部地区，依旧妄图散布恐怖和制造动乱。如恐怖势力“穆特组织”的成员在政府收复马拉维之前已经逃亡，这些残余部队携带大量现金，目前正在菲南部地区重整、招募新兵，以发动新的袭击。2018年，菲律宾被国际研究机构列为受恐怖主义影响最严重的十大国家之一。2019年年底，菲律宾解除棉兰老岛南部地区戒严后的局势走向还需要观察。“阿布沙耶夫”组织仍在该地区苏鲁省农村地区拥有多个据点，仍联合伊斯兰极端势力在菲不定时发动恐怖袭击和爆炸事件。

　　因此，不排除美国暗地里通过金钱支持恐怖组织或者释放关押的恐怖分子回到菲律宾再度发动对菲袭击以造成菲国内局势动荡，迫使菲律宾政府转而改变立场或者延期终止军事协议，当然这种可能性比较小，但也不能完全排除。同时，随着菲律宾终止美菲军事协议，美菲军事安全合作和训练的规模和强度都会降低，客观上降低了对恐怖主义的威慑，不排除恐怖主义瞅准时机再度发动吸引眼球的恐袭事件，这种可能性不容小觑。

　　（二）支持菲反对派，质疑终止决定合法性

　　美菲军事协议在菲国内具有较大争议。一方面，正如杜特尔特总统所表示的，《协议》践踏了菲国家主权和人民尊严，但另一发面，《协议》对菲律宾获取美方军事援助、提升菲军事和武装安全力量能力、保障菲国内安全局势等具有重要作用。预料菲律宾国内持不同政见者将会对此进行更加激烈的争论，美国可能会支持这些反对派，发起对杜特尔特总统的挑战并施加政治压力。目前，菲律宾参议院已经通过第312号决议，重申参议院在终止国际条约中拥有发言权，议长苏道已经邀请不同政治派别的参议员着手向菲最高法院起草请愿书，质疑总统终止美菲军事协议的合法性，并要求征得参议院同意。同时，鉴于美菲军方间历来的亲密关系以及终止军事协议可能会给年内300余项军事合作活动带来限制和不便，美国可能会支持菲军方发起对杜特尔特总统的游说以促使其改变立场。

　　（三）重搅南海局势，渲染“中国威胁论”

　　受“家族政治”影响，菲国内党派林立，不同利益集团间的利害争斗此起彼伏、错综复杂，南海问题更是成为了彼此斗争博弈的焦点。杜特尔特总统上台后，中菲南海争议虽得到搁置，但在菲炒作南海议题仍能得到众多舆论支持，美国可借机对杜特尔特总统施加政治压力以迫使其改变军事协议态度。如，美国可支持菲国内反对派以维护“领土主权”和“海上权益”为由，指责杜特尔特在油气开发合作等议题上“出卖”国家利益；可大肆炒作中国在南海岛礁建设“军事基地”、部署“军事设施”、开展“军事活动”对菲安全构成威胁，质疑杜特尔特“无能”和“消极应对”；可大肆炒作中国渔船或者执法船侵犯菲声称的专属经济区或者非法捕捞等问题以激起菲律宾民众民族主义情绪等。

　　（四）加强与菲谈判，交换利益换取妥协

　　尽管杜特尔特总统坚定地表示菲美不再就《访问部队协议》进行谈判，特朗普总统也表示认同，但并不一定意味着双方就完全放任事态发展。考虑到联盟体系对美国全球战略的重要性，美国有可能会寻找机会与菲律宾进行直接谈判或通过新加坡、越南、日本等第三国斡旋形式就菲律宾关切的议题进行适当妥协以换取菲律宾撤销终止军事协议或者延迟终止的日期。原定计划在4月举行的美菲双边战略对话可能是直接谈判的好机会，美方可能会考虑给予事件的直接导火索前警察总长罗纳德·德拉罗萨参议员的赴美签字许可以及许诺尊重菲律宾国家主权，减少对菲律宾内政的干预，包括不再坚持要求释放参议员黎·利玛等人，不再制裁涉黎·利玛案的相关官员包括给予赴美签证等。许诺减少盟国体系中菲律宾承担的义务，减少菲律宾派遣部队参与美国海外军事行动等，当然事态的发展需要进一步观察确定。

　　三、中国可考虑采取的行动与举措

　　中菲关系转圜已经三年，双方不仅是睦邻友好的兄弟、相互信任的朋友，更是携手发展的伙伴，在全国战胜新冠肺炎疫情就要出现曙光的时候，我国需要抽出部分精力，采取积极行动与举措，推动中菲关系再上新台阶以应对美菲解除军事协议带来的地区安全形势变化。

　　（一）拓展在菲人脉网络，巩固增强友华力量

　　继续加大与菲各界的交往，广泛积攒人脉网络，巩固壮大菲对华友好统一战线。积极争取菲国家武装力量和军方对终止美菲军事协议的理解。加强中菲禁毒和反恐合作，加强中菲防务合作，给予菲军方更多援助，支持菲律宾反对美国干涉菲国内政以及杜特尔特总统争取国家主权和人民尊严的努力，积极争取菲军方和国家安全执法力量对终止美菲军事协议的理解和支持。进一步支持杜特尔特总统加强反腐、强力禁毒等工作，进而逐步削弱阿基诺三世时期的内阁成员、参议院反对派、在野党以及极端民族主义者等涉腐、涉毒、亲美力量的势力和影响力。

　　（二）加强与菲安全合作，稳定菲国内安全局势

　　1．巩固禁毒合作成果，推动合作深入发展。毒品犯罪是影响菲律宾社会秩序的一大毒瘤，民众缉毒呼声很高。打击毒品犯罪是杜特尔特总统的施政重点，为此以获得高支持率。自2000年以来，中菲就积极开展国际禁毒合作，双方在情报共享、调查取证、执法合作、人员培训等方面取得显著成效。下一步中方应在巩固禁毒成效的基础上，更加重视建立两国间快捷、通畅、务实的禁毒合作机制，继续探索、创新禁毒深度合作模式；重视完善两国情报交流、共同行动、办案程序交流等合作；条件成熟时，推进中方执法人员进驻菲境内开展联合缉毒行动，进一步提升缉毒成效。加强对涉毒人员的人文关爱，继续支持菲戒毒治疗及康复中心的建设和运营指导。加强减贫合作，降低菲社会贫困率，消灭毒品泛滥的根本源头。此外，中方还需要在国际社会给予菲律宾禁毒行动坚定支持，加强舆论声援，以减少国际社会对菲律宾禁毒工作的误解。

　　2．进一步加强反恐合作，稳定菲国内安全局势。中国给予菲律宾反恐事业大量的武器装备和物资援助并在战后重建当中给予了必要帮助，构建了反恐合作的1.0版。下一步应加快构建反恐合作2.0版，针对菲律宾恐怖残余势力仍在南部存在，加快建立中菲反恐合作机制或在中国—东盟东部增长区合作中构建反恐合作机制，定期召开反恐情报交流会，加强反恐形势研判、情报共享、反恐能力建设、联合反恐训练、人员教育与培训等方面相互支持，坚决杜绝恐怖分子发动大规模恐袭，降低社会动荡风险。针对恐怖主义发展新态势，加强制定或演练应对城市大规模恐袭、域内外恐袭联动、网络恐怖主义等新型恐怖主义的方案。针对赴菲投资激增，加强对菲投资实体、大型基础设施建设项目的安保工作，加强在菲企业和人员的安全风险预警教育等。

　　（三）加强与菲军事合作，应对美军撤退后的影响

　　1．加强军政高层对话，构建安全合作机制。加强军政高层对话，提高战略互信，在中菲海上合作机制基础上适时建立中菲双边外长与防长“2+2”战略对话机制，就双边安全合作内容达成战略共识。适时签署中菲安全合作相关协议，构建对菲安全合作的基本框架，内容包括军援、军售、安全执法合作、军事训练与教育等。推进中菲民间交往，巩固中菲民意基础，时机成熟时努力签署中菲《来访部队协议》以推动中菲开展联合军演。

　　2．扩大对菲军事援助，提升菲武装力量水平。中菲虽存在南海争端，但从长远来看，加强对菲军事援助与维护我国海洋权益并不矛盾。中方在菲律宾马拉维恐袭事件中给予了菲方大量军事援助受到菲国内好评，建议中国可继续抓住机遇，联合俄罗斯或者单独扩大对菲军售，提高对菲军事援助，援助的方式包括直接给予资金和物资援助、给予军事教育与培训以及联合军演等，以填补美军援缺口，帮助菲完善国家安全体系，提升菲武装力量现代化水平，进而巩固菲国内安全局势和应对外来威胁挑战。

　　（四）管控南海局势，避免南海成为舆论焦点

　　1．有效管控南海舆论。积极推动菲律宾政府加强对涉南海议题新闻媒体的管控，加强对南海议题不实报道媒体的打击和问责，加强中菲友好正能量宣传。加强中菲油气资源共同开发的谈判和舆论引导，“搁置争议、稳妥开发、妥善推进”，避免盲目加快考虑不周而再次成为菲国内反对派炒作南海议题的焦点。避免海上冲突再次引发舆论。海上渔业冲突不可避免，关键是要加强政府干预，减少冲突频率以及稳妥处理发生的冲突，避免海上渔业冲突引爆两国舆论。加强南海岛礁设施的民用开放，妥善进行南海岛礁建设和军事部署。

　　2．加快《南海行为准则》（COC）谈判。“解铃还需系铃人”，依靠舆论管控并不是解决南海争端的长久之计。从根本上来说，需要共同加快《南海行为准则》（COC）谈判，加快制定维护南海和平稳定的地区规则。建议中国推动菲律宾和其他东盟国家一道，正视南海争端的复杂性，保持定力、最大程度排除域外因素的干扰，力争2021年底前如期完成《南海行为准则》磋商，让“准则”切实发挥南海稳定器的作用，以减轻菲包括其他与我国存在南海争议国家对外部安全的担忧，以塑造南海地区和平稳定的环境。

　　（作者系广西壮族自治区八桂青年学者、广西社会科学院东南亚研究所副所长）