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国家监察体制改革视域下中国特色监察官制度的构建
2021年02月18日 13:08 来源:《行政管理改革》2021年第1期 作者:丁方旭 任进 字号
2021年02月18日 13:08
来源:《行政管理改革》2021年第1期 作者:丁方旭 任进
关键词:国家监察体制改革;监察官;监察官法

内容摘要:

关键词:国家监察体制改革;监察官;监察官法

作者简介:

  [摘要] 建立监察官制度,是党中央在改革大局中明确的一项政治任务,是在国家监察体制改革的背景下构建具有中国特色国家监察体系的重要举措。要在宪法和监察法等制度基础上,立足于中国优秀历史文化传统和当前反腐败工作实际,吸收借鉴国(境)外有益经验,探索构建中国特色监察官制度。突出政治要求,合理界定监察官范围,科学确定选用条件,加强监督制约,建设高素质专业化监察官队伍,推动新时代纪检监察工作高质量发展。

  [关键词] 国家监察体制改革;监察官;监察官法 

  [作者简介] 丁方旭,中共中央党校(国家行政学院)政法教研部博士研究生;任进,中共中央党校(国家行政学院)政法教研部教授、博士生导师。

  一、研究背景

  深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的事关全局的重大政治体制改革,是强化党和国家自我监督的重大决策部署。国家监察体制改革的目的在于构建集中统一、权威高效的国家监察体系,实现对所有行使公权力的公职人员的监察全面覆盖,推进国家治理体系和治理能力现代化。随着国家监察体制的不断深化,监察机关依据《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现国家监察全覆盖。在这一过程中,立足中国国情,构建适应新时代全面从严治党、党风廉政建设和反腐败斗争新形势新要求的中国特色监察官制度,全面推进高素质专业化监察官队伍建设,显得尤为迫切和重要。

  《监察法》第十四条规定,国家实行监察官制度,依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度。2018年9月十三届全国人大常委会公布立法规划,将监察官法列为第二类项目,即“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”。2019年以来,中央纪委国家监委一直稳步推进“监察官法”的调研起草工作,开展了大量调研、座谈和征求意见的工作。2020年1月15日,十九届中央纪委四次全会通过的公报明确,2020年要推动研究制定监察官法。目前,草案初稿经批准后已提交全国人大常委会。[1]如何依据现行监察法的基本规定,在立足中国历史传统文化基础上吸收借鉴国(境)外监察官制度的有益经验,构建系统完备、科学规范的监察官法规体系,成为一个具有重要现实意义的课题。

  近年来,学术界对监察法研究日渐丰富,有关监察官制度的研究也逐渐受到关注。有学者认为,应当尽快制定监察官法,明确监察官选任、晋升、管理和惩戒的系列制度,将通过法律职业资格考试作为报考监察机关工作岗位的前提条件。[1]有学者认为,监察官法制定的原则之一应遵守文化传承与本土创新相结合的时代原则,从我国古代悠久的监察文化及其制度发展中辨识出有益经验,挖掘其合理性内核,并积极考察域外的监察官制度进行横向比较从而丰富我们的制度内容,保证制度规范设计的本土化、科学化与现代化等基本要求的兼而备之。[2]有学者提出以反腐败为导向构建国家监察官制度,科学合理地设置监察官的准入范围及选任,建立健全的监察官履职保障机制。[3]还有学者就监察官任职资格要件、权责对等的监察官制度具体如何设计等方面提出思路和建议。[4]同时,有学者对监察官准入、等级和制度的中国特色作理论阐释,并从监察官制度试点、推广和立法等宏观层面以及资格确认、考核考试、进入和退出监察官序列等微观层面进行探讨。[5]总体来看,学术界对中国特色监察官法律制度的关注度逐渐升温,但深入探讨仍显不足,在一定程度上滞后于反腐败工作实践。因此,无论是从理论意义还是实践价值角度来看,在国家监察体制改革背景下,对中国特色监察官法律和制度进行深入研究都显得十分重要。

  二、我国古代监察官制度的重要价值及经验做法

  我国从秦朝开始确立监察御史制度以来,经过两千多年的发展,逐步形成了一套自上而下的独立于行政和司法的监察体系,与西方“三权分立”模式下的监察隶属于立法机构或行政机构完全不同,这是中华民族独特的制度传统。“中国古代的监察法,价值不限于特定的历史时期,也给当代的监察制度与法制建设提供了历史的经验和借鉴。”[6]作为“治官之官”“百官之率”,监察官在中国历史上扮演了不可或缺的重要角色。最早的监察官可以追溯至西周时期宰官系统中具有监督职权的官吏,包括大宰、小宰、宰夫等。[7]我国古代监察官制度形成于秦汉,成熟于隋唐,发展于宋元,最终完备于明清。作为大一统国家形成后确立的一项重要政治制度,它对维护中央政令畅通、国家统一和社会稳定发挥了积极作用。但由于监察权依附于皇权,封建时代监察官的监督功能决定于统治者个人的态度,古代监察官制度具有很大的历史局限性。尽管如此,我国古代监察制度注重实行监察与行政分离,监察机构及其官员实行自上而下的垂直领导体制,从而确保监察机关上下贯通,监察官员相对独立地行使监察权,时至今日仍然是我国政治文化重要传统,也为当前深化国家监察体制改革背景下中国特色监察官制度的构建提供了丰厚的文化给养和历史借鉴。

  (一)监察官制度法律化,形成较为系统的法规体系

  我国古代建立了严密而具体的监察法规制度,其中不少是有关监察官方面的。汉初授予监察官监察地方权力的《监御史九条》,涉及行政、司法、吏治等方面,是中国古代第一部专门性监察法规;汉武帝时期颁布的《刺史六条》(《六条察郡之法》),条款分明、操作性强,奠定了中国古代地方监察官法的基础;唐代《唐六典》御史台部分详细叙述了监察机构御史台的官职、品秩、编制、职责、规程等内容;宋代的《御史台仪制》《庆元条法事类》、元代的《设立宪台格例》《行台体察等例》《风宪宏纲》健全监察官法规体系;明代《宪纲条例》明确规定监察官员的选用、职责、监察纪律等内容,是一部内容相当完备的监察法规;清代《钦定台规》则堪称中国封建历史上最完备的一部监察法典,确立了监察机构和监察官员的特殊地位,规定了监察官员选任和考核、任职回避等各种严格制度,内容更加充实完善。

  (二)监察官的选任制度化,确保监察官员的素质

  我国古代对监察官员的素质特别重视,特别重视从德、才、识等方面选任监察官。两汉时期,选任监察官员采取的形式有策试、察举、辟除、功次等,任职监察官主要有忠直亮节、明法律令、政绩显著等条件。北魏时期,曾出现过八百人中选任一名御史的盛况。隋唐时期,监察官选任多采取敕授制,《通典·职官六》记载:“大唐立国以法理天下,尤重宪官,故御史复为雄要。”在严格选拔标准的同时,监察官的考核与奖惩比一般官员更加严格。宋代在选拔监察官时特别重视文化素质,绝大部分为进士出身,并严格实行亲属回避、职务回避、地籍回避的任职制度,避免出现“言官结党”之类的流弊。明代都察院负责纠劾百司,监察御史地位显赫、权重察广。其选拔尤其严格,采取考选、荐举、廷推等方式选任监察官员,必须“德行显著、学识优长、老成练达”。清代统治者认为,御史乃“耳目之官,关系最要,选用得人,方能称职”。清代《钦定台规》对监察官人选的年龄出身、文化素质、工作经验作出了详细规定,建立健全一系列籍贯、亲族、离任回避制度,明文规定只有进士出身才可考选监察官。

  (三)监察官的考核规范化,监督惩戒非常严格

  纵观中国古代监察官管理制度的历史,有低品级、有特权、重视选任、严格管理、厚赏重罚等突出特点。[8]历代统治者对监察官高度重视,同时也注重根据实绩对监察官进行考核,并以此为依据奖惩黜陟。秦汉时期,为了确保监察官能够奉公执法,初步建立了监察官责任制,规定了包括失察不举、不廉、漏泄省中语、滥用职权等多种渎职罪名。两汉时期,对监察官采取常课和大课两种考核方式,前者每年一次,考核当年工作成绩;后者三年一次,以三次常课考核结果进行综合评定。魏晋时期中央监察主体机构与行政机关分离,组成独立的监察机关,考核更加严密。唐代建立一台三院的监察体制,监察官职责分工更加合理,对监察官的考核除适用一般官吏“四善七十二最”标准之外,还要接受专门考察,对于失职渎职者给予惩戒。明代规定,“凡御史犯罪加三等,有赃从重论。”对监察官员的处分远比一般官员更重。清代的监察官员考核,在京的采取“京察”与“考满”之法,地方的采取三年一次“大计”之法。对于不合格的监察官员,专门规定“交部议处”“罚俸”“降职”“勒令致仕”“革职”等的处分规定,予以严肃处理。

  三、国(境)外监察官制度的演变及特点

  西方监察官制度同样很早就已建立。古希腊监察官被认为是除独裁官之外的“最神圣的长官”, 在民众中拥有崇高的威严。柏拉图认为,设置监察官制度直接目的就在于预防及治疗腐败痼疾。他在《法义》一书中有着丰富的关于监察官制度的讨论。柏拉图认为,监察官有“监察人”“纠正官”“法律维护者”三种角色,不同角色在政治生活中有不同的定位。柏拉图还对监察官的遴选、荣誉、职权及监察官自身被监督等制度进行了探析。[9]

  西方近现代意义上的监察官制度起源于1809年瑞典王国的行政监察专员,并从斯堪迪纳维亚半岛逐步扩展到欧洲其他国家,发展出国际流行的监察专员模式,在世界范围内带来了“监察专员制度狂热症”。根据国际监察专员协会(IOI)的定义,行政监察专员是由宪法规定的独立监督行政权力的运行并不受任何党派政治影响的公共官员,负责处理公众对政府部门违法行政和不当行政的申诉,享有调查、报告以及对个案处理和行政程序规范的建议权,通常是议会或者政府首脑任命并直接向这些机构汇报工作。[10]目前世界上具有代表性的主要有瑞典的行政监察专员制度、新加坡的贪污调查局制度、韩国的审计监察院制度等。

  (一)监察机构独立化,权威来源于宪法法律

  权威性和独立性是监察机构有效运行的必要条件,大多数西方国家通常都在宪法和专门法律中予以明确和保障。芬兰根据1919年宪法设立行政监察专员公署,规定监察专员在任职期间,议会不得罢免其职务。丹麦依据1953年宪法颁布《议会监察专员法》,设立议会行政监察专员办公室,代表丹麦议会行使对行政机关及其工作人员的监督权。英国1967年通过《议会行政专员法》,设立了行政监察专员,正式确立了英国式的行政监察制度。瑞典通过《政府组织法》《议会法》《议会监察专员指令法》等法律确立了监察官制度,规定监察专员由议会产生,对议会负责,独立行使职权。韩国依据1948年宪法建立了审计院,同年根据政府组织法建立了监察委员会,后又根据修改的1962年宪法,将两个机构合并成审计监察院,并对其职能、地位及组织专门作出法律规定。

  (二)监察官职业精英化,履职保障体系较为健全

  国(境)外监察官员的产生方式不尽相同,称谓也各不相同。英国称为议会行政监察专员,西班牙等国称为“护民官”、葡萄牙称为“正义提供者”,希腊称为“行政专员”等,法国称为“调解专员”,德国称为“申诉专员”。虽然名称不一,但是西方监察官职业越来越呈现精英化、专业化的趋势。瑞典监察专员“由议会从具有杰出法律才能和人格正直的人士”中选举产生,需要具有杰出法律才能,秉性正直,有较高社会威望;菲律宾监察专员须有10年或10年以上的司法或律师经历;英国的监察专员要求行政工作经验丰富、品行良好等条件;丹麦《监察专员条例》规定,成为监察专员必须拥有法律学位,同时监察专员不得为议会或地方议会成员。

  国(境)外监察官队伍普遍实行人事独立,任免、管理、考核和惩戒等相对独立于行政机关和司法机关。如,新加坡贪污调查局直接隶属于新加坡总理公署的管辖,独立于警察系统,采取的是独立序列。同时实行经费独立,监察官员在薪酬工资、福利待遇、退休金等方面都有较好的保障。《加拿大政府监察官法》第4条“薪酬”、第5条“退休金”对监察官的福利待遇等作出具体规定。美国《州政府监察官模范法》第9条建议,监察官应领取的工资和福利应与州法官、州部门负责人、立法机关负责人的工资和福利相同。比利时立法专门规定联邦监察专员的高薪制及退休以后丰厚的养老金保障。在监察官任期内,不得降低监察官的工资。香港廉政公署不实行员额制,根据岗位和级别等来设置不同的工资待遇。只要符合条件,所有人均有获得晋升和提高工资待遇的机会。

  (三)监察官权力规范化,监察权力受到监督制约

  在世界各国的发展过程中,监察专员制度逐步衍生出三大功能:一是行政争端解决功能,二是完善法治机制功能,三是保护促进人权功能。[10]国(境)外监察官员通常向立法机关或议会负责,不受行政机关、社会团体等第三方的约束,在独立履行监察权方面拥有很大的空间。不过,一切权力都容易滥用,监察权也不例外。为了确保监察工作的公正性和独立性,各国对监察官的权力进行了严格的监督制约。

  瑞典议会内部设立了宪法委员会,直接负责对行政监察专员进行监督。对于不称职的监察专员,宪法委员会可以撤销其职务。行政监察专员每年须向议会提交工作报告接受监督。英国和菲律宾也有提交年度报告的要求。香港廉政公署在内部设有一个名为L组的监察和调查机关,专门负责监察廉政公署内部人员的违纪违法行为。廉政公署人员如果被指控涉嫌贪污或犯有相关的罪行,该调查组会对此开展调查。该组就某个涉及廉署职员的个案调查完成后,会提交给审查贪污举报咨询委员会进行审议;如果要追究刑事责任,则由律政司司长提供具体的法律意见,以及决定是否提出检控。这是廉政公署的内部约束机制。[11]监察制度没有最好的模式,只有最适合的模式。以监察专员为代表的西方监察官制度虽有一定价值,但其带有资本主义属性和内在矛盾。对于其构建与运作的一般性原理,我们必须审慎地参考,主要是借鉴其中有益的理念和经验。

  四、探索构建中国特色监察官制度的思考

  深化国家监察体制改革,是事关全局的重大政治体制改革,是从国情出发强化对公权力监督的重大制度创新,反映了党的十八大以来全面从严治党和深化国家监察体制改革的丰硕成果,彰显了中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。作为国家监察体制改革的重要成果,监察法的制定对国家监察工作起到了统领性和基础性作用。监察法明确“国家实行监察官制度,依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度”,虽然只是原则性规定,但已为探索实践监察官制度指明了立法方向,提供了法律依据。探索构建中国特色监察官制度,要增强“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”,突出政治性、专业性、规范性,落实党中央关于监察体制改革的决策部署,坚定不移走中国特色社会主义法治道路。

  (一)坚持党对国家监察工作的领导,突出政治要求

  纪检监察机关作为政治机关以及党内监督和国家监察专责机关,在维护习近平总书记核心地位、维护党中央权威和集中统一领导上担负着特殊使命和重大责任,任何时候都不能模糊、动摇和放松。构建中国特色监察官制度,要紧紧围绕这一根本政治任务,认真学习贯彻习近平总书记和党中央关于加强纪检监察干部队伍建设的指示要求,深刻领会忠诚履行党章和宪法、监察法赋予纪检监察机关的神圣职责,旗帜鲜明、高度自觉担负起“两个维护”的根本政治任务。监察官法起草要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,贯彻党的十九大精神和历次全会精神,落实党中央深化国家监察体制改革的重大决策部署,坚持党管干部、责任法定原则,将坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上作为监察官法定义务,在体例架构上与法官法、检察官法保持基本一致,以建设忠诚干净担当的高素质专业化监察官队伍为目标,推动新时代纪检监察工作高质量发展。

  (二)合理界定监察官范围,实现执纪执法贯通

  深化国家监察体制改革,既要加强党内监督,又要加强国家监察。监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关,与党的纪律检查机关合署办公,在实现党内监督对党组织和党员干部全覆盖的同时,实现国家监察对所有行使公权力的公职人员全覆盖,充分体现党性和人民性的高度统一。这种把执纪执法两者统一起来的监督制度具有高度的内在一致性,也是当前纪检监察工作的职业特点和工作规律。纪检监察机关既是执纪机关又是执法机关,在各级监察委员会工作的人员也是一身二职,既是国家监察人员,也是纪律检查干部。未来的监察官,既在党的机构工作,又在国家机关工作,同时代表党和国家行使监督权和监察权,需要履行好监督执纪问责和监督调查处置双重职责,这也是中国特色监察官制度的特点和优势。

  考虑到监察官的职责、义务和权利,监察官的范围和基本要求,不宜设置过于宽泛。各级监察委员会的组成人员,如主任、副主任、委员是当然的监察官人选。各级监察委员会依法行使监察权的监察人员,各级监察委员会向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织和单位派驻或者派出监察机构中依法行使监察权的监察人员(包括监察专员),以及其他参照公务员法管理单位中依法行使监察权的监察人员,也应纳入监察官人选的范围。考虑到当前国有企业改革正在深入推进,国有企业从事监察工作的人员由于具有企业员工身份,建议暂不纳入监察官范围。

  (三)科学确定监察官选用条件,合理设置称谓等级

  监察委员会是实现党和国家自我监督的政治机关,不是行政机关、司法机关。监察官既是国家的执法监督者,又是党的执纪监督者,既要搞好纪法贯通,又要实现法法衔接,这对于未来监察官的业务能力和工作水平都提出很高的要求。从当前纪检监察工作职业特点和监察官队伍未来发展看,员额制并不适合监察官制度。考虑到当前监察机关与党的纪律检查机关合署办公的实际,未来监察官的任职条件,既要符合专业(不仅限于法学)、学历(本科及以上)、学位(学士及以上)等条件以满足守法义务和业务能力等方面的基本要求,又要突出政治责任和政治标准(中共党员),在任职限制方面作出相应的严格规定。实践中,不宜“一刀切”,以通过国家统一法律职业资格考试或已取得国家法律职业资格证书作为任职监察官的“门槛”,对此可采用“老人老办法,新人新办法”的方式予以解决。此外,高级监察官的就职仪式,建议根据全国人大常委会有关决定公开进行宪法宣誓。 

  此前,曾有地方纪委监委在监察体制改革试点期间对监察官的等级作过一些分析论证。比如,有的地方比照参考当前法官、检察官和公安警衔制度,建议将监察官设为相对应的五等十五级,同时对监察官的准入、任免、晋升、考核等方面也进行了大胆设想。[14] 以现行检察官等级为例,《检察官等级暂行规定》第六条规定检察官等级设四等十二级:首席大检察官;大检察官(一级、二级);高级检察官:(一级、二级、三级、四级);检察官:(一级、二级、三级、四级、五级)。法官的等级设置也是四等十二级。人民警察略有不同,《人民警察警衔条例》规定了人民警察警衔等级设五等十三级。

  “要创制具有中国特色的监察官称谓和等级,独立于法官、检察官、警官制度,不照抄照搬。可以参考古今中外的监察官称谓,创制充分体现中国文化特点的监察官衔级名称。” [15] 关于监察官的称谓等级,建议与《公务员职务、职级与级别管理办法 》《公务员职务与职级并行规定》等制度相对照,将监察官的称谓等级依次明确为总监察官(对应国家级副职职务)、副总监察官(一至二级,对应省部级正职、省部级副职职务)、高级监察官(一至四级,对应厅局级正职、一级巡视员职级及厅局级副职职务、二级巡视员职级)、监察官(一至六级,对应县处级正职、县处级副职职务及一级至四级调研员职级)。在正式的监察官体系之外,还可以考虑监察辅助人员等制度安排。同时完善监察官遴选和考核评价体系,严格准入,择优选取,树立重实干重实绩的导向。全面考查监察官德能勤绩廉等方面的表现,将年度考核结果作为调整监察官等级的重要参考,职务职级、业务水平、工作实绩和工作年限等条件作为提升监察官职务的重要依据。

  (四)坚持权责对等,建立健全监督制约机制

  打铁必须自身硬,监督者更要自觉带头遵纪守法并接受监督。习近平总书记指出:“有权就有责,权责要对等。无论是党委还是纪委或其他相关职能部门,都要对党风廉政建设责任进行背书,做到守土有责。”习近平总书记在十九届中央纪委三次全会重要讲话中强调,要建设忠诚干净担当的纪检监察铁军。监察法第七章专门规定了“对监察机关和监察人员的监督”。对于监察官依规依纪依法履职尽责等方面的监督,除了各级纪检监察机关内设的纪检监察干部监督室发挥内部监督作用外,还要依靠党内监督、人大监督、民主监督、司法监督、社会监督、舆论监督等监督机制。如,《政务处分法》第六十三条,规定了监察机关及其工作人员有违规处置问题线索,窃取、泄露调查工作信息或者泄露检举事项、检举受理情况以及检举人信息,对被调查人或涉案人员逼供、诱供,或者侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚,收受被调查人或涉案人员的财物以及其他利益,违规处置涉案财物、采取调查措施,利用职权或职务上的影响干预调查工作、以案谋私,违规发生办案安全事故或发生安全事故后隐瞒不报、报告失实、处置不当,违反回避等程序规定造成不良影响和不依法受理和处理公职人员复审、复核等情形之一的,对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理。对于监察官法的监督和惩戒,要切实运用法治思维和法治方式,与党纪处分条例、纪检机关监督执纪工作规则、监察机关监督执法工作规定等党内法规和其他国家法律贯通起来,在监察官法中对监察官执纪违纪、执法违法应当承担的法律责任作出明确规定,坚决防止“灯下黑”。

  《监察法》对监察官的离职从业限制,作出了比《公务员法》中普通公务员更严的规定,体现了对监察官队伍从严监督管理的要求。在保证监察人员正常行使监察权的同时,应继续强化对监察人员行使监察权的纪律约束。在监察官法中明确打听案情、说情干预、违规过问案件等情形,细化监察官工作地回避、保密、脱密期管理以及辞职、责任追究等制度。为进一步加强对监察官及近亲属的约束,还应规范监察官配偶、子女等亲属从业限制,可参考法官配偶子女“一方退出”的有关要求。在突出对监察官严格要求的同时,也应加强监察官职业保障制度建设。建议在监察官法中明确履职保障、人身保护、权利救济等内容,增强监察官的荣誉感、使命感、责任感。有关监察官队伍的工资福利待遇,可参考法官、检察官单独职务序列改革的经验做法,合理优化监察官职业待遇,适当提高监察官薪酬水平,建立健全监察官津贴、补贴、奖金等配套制度,加强对监察官履行职责正向激励的职业保障。

  此外,鉴于2019年10月26日十三届全国人大常委会第十四次会议已通过《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》,明确“国家监察委员会根据宪法和法律,制定监察法规”。因此,国家监察委员会可以在不与宪法和法律相抵触的前提下,制定《监察官法实施条例》等配套规定。

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