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以数据民主破解消极腐败
2020年06月12日 15:33 来源:《中共中央党校(国家行政学院)学报》2020年第3期 作者:程同顺 史猛 字号
关键词:数据民主;反腐机制;消极腐败

内容摘要:

关键词:数据民主;反腐机制;消极腐败

作者简介:

  [摘要]  数据民主监督机制是通过对政府公共数据开放共享,为人民群众获取反腐信息提供条件的反腐机制创新,是应对和预防消极腐败的积极举措。然而,数据民主反腐机制同样存在着局限性,既需要以坚定的政治意志推动相关数据的开放,也需要通过专门立法、优化平台、人员培训和开发工具等具体措施的支撑。

  [关键词]  数据民主;反腐机制;消极腐败 

  [作者简介]  程同顺(1969-),男,山西闻喜人,经济学博士,南开大学周恩来政府管理学院副院长,政治学系教授、博士研究生导师;史猛(1991-),男,河北唐山人,南开大学周恩来政府管理学院博士研究生。

  在全面从严治党成为常态的背景下,腐败现象有从积极向消极转化的趋势,使反腐败工作面临新的课题。在大数据时代背景下通过开放政府公共数据,可以创新反腐机制,有效应对消极腐败。

  一、数据民主在反腐中的作用

  数据民主反腐机制是指通过开放政府公共数据,为人民群众有效参与反腐行动提供必要的条件,从而提高反腐效果的机制。在当前的反腐斗争中,人民群众由于掌握信息不足,因而无法有效参与。充分的数据民主则赋予人民群众更多的信息权利,可以帮助他们有效获取反腐线索,在实现有效反腐的同时,加强对公共权力的监督。

  (一)反腐败斗争新动向

  在反腐斗争的压倒性胜利不断巩固发展,良性的政治生态开始显现的历史方位下,腐败的整体形势和腐败行为的表现形式都呈现出新的特征。要想正确把握反腐斗争的新动向,需要对腐败现象在纵横两个维度上展开必要的考察,即在纵向时间维度上考察腐败存量与腐败增量的辩证关系,在横向维度上考察积极腐败向消极腐败的转化趋势。

  第一,腐败存量与腐败增量互相影响。腐败存量与腐败增量的概念是在中央纪委十八届五次全会上由习近平总书记提出的,学术界在使用腐败存量和腐败增量的同时,对其概念进行了必要的归纳,比如,“腐败存量”是“已经发生而尚未受到查处清除的腐败现象总量”,而“腐败增量”是指继续不断滋生的新增腐败现象的数量[1]。有必要指出的是,腐败存量和腐败增量是一对以时间节点为界线的相对概念,同一个腐败行为放到不同节点前后,既可以是腐败存量也可以是腐败增量。例如,以党的十八大为节点,十八大以后不收敛不收手的腐败行为是腐败增量,然而以十九大为时间节点,十八大以后十九大以前的腐败行为则应划归到腐败存量的范畴。

  那么,腐败存量和腐败增量之间具体存在着怎样的互动或影响关系呢?一方面,腐败增量直接影响腐败存量的体量。腐败增量有向腐败存量转化的可能是理解腐败存量与腐败增量关系的重要逻辑起点,如果腐败增量得不到很好的遏制,在突破了时间节点的阈值后就自然转化为腐败存量;另一方面,腐败行为具有传染性,当存在体量巨大的腐败存量或者对腐败存量治理不善时,这些腐败存量无疑会成为腐败增量的诱发因素。反之,对腐败存量的严厉惩处所形成的震慑力也具有遏制腐败增量的效应。正是在上述互动关系的作用下,反腐斗争不能简单地割裂腐败存量与腐败增量的关系,正如中央明确要求的,“用最坚决的态度减少腐败存量,用最果断的措施遏制腐败增量”。

  不过,不可否认的是,我国在治理腐败的实践中一直存在着一定程度的重惩治轻预防的问题,坚持标本兼治的同时强调以治标为主,即大力惩治腐败存量。值得注意的是,以治标为主的反腐思路在十八大以后也有所延续,只是在逻辑上把治标当做了治本的先决条件,即“当前以治标为主,为治本赢得时间”[2]。基于这一思路,十八大后的反腐败工作从治标入手,即坚决地祛除腐败存量。相关报告显示,截至2017年10月,经党中央批准立案审查的省军级以上党员干部及其他中管干部440人,其中,十八届中央委员、候补委员43人,中央纪委委员9人;全国纪检监察机关共接受信访举报1218.6万件(次),处置问题线索267.4万件,立案154.5万件,处分153.7万人,其中厅局级干部8900余人,县处级干部6.3万人,涉嫌犯罪被移送司法机关处理5.8万人①。可以说,坚决地祛除腐败存量所形成的持续震慑力为遏制腐败增量创造了必要条件,治标已经为治本赢得了时间。因此,中央适时地调整了反腐思路,把如何预防腐败即遏制腐败增量确立为今后的重点工作。例如,在十八届中央纪委七次全会工作报告中首次把“遏制增量”作为重点工作,此后,在十八届中央纪委提交党的十九大报告中关于今后5年工作建议的部分,再次提出了“重遏制”和“重点遏制增量”等工作思路,十九届中央纪委三次全会公报更是把“有效遏制增量”作为了重要的工作部署。由此可知,今后的反腐工作在坚持祛除存量的同时把工作重点适当转向了遏制增量,如何有效遏制增量成为当下反腐斗争的一个重要方向。

  ① 参见:十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告[EB/OL].中央纪委国家监委网站,http://www.ccdi.gov.cn/xxgk/hyzl/201710/t20171031_114178.html,2017-10-29.

  第二,积极腐败向消极腐败悄悄转变。十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央对反腐败斗争的高度重视下,“坚持无禁区、全覆盖、零容忍,严肃查处腐败分子,坚决遏制腐败现象蔓延势头,着力营造不敢腐、不能腐、不想腐的政治氛围。”[3]党的反腐工作取得了明显成效。“不敢腐的目标初步实现,不能腐的笼子越扎越牢,不想腐的堤坝正在构筑,反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展。”[4]具体来看,动辄千万甚至上亿的直接腐败现象较少发生,各种形式的隐形腐败得到有效遏制,与百姓切身利益直接相关的微权腐败也能够及时惩治,党的面貌焕然一新。

  不过,当前在以贪污和受贿为主要形式的狭义腐败行为得到有效治理的情况下,腐败行为出现了新的变种,开始披上各种外衣得以继续发酵。比如,庸政懒政、欺上瞒下和形式主义等其他损害群众利益的行为。之所以把上述行为划归为腐败的范畴,除了上述行为自身就存在腐败现象,还在于上述行为能够在直接和间接方面给予腐败行为以借尸还魂的机会,并且会使得腐败更加隐秘,推动和催化腐败的滋生蔓延[5]。正如李克强总理所言:“尸位素餐本身就是腐败,不作为的‘懒政’也是腐败”。基于这样的认识,我们把庸政懒政、欺上瞒下和形式主义等其他损害群众利益的行为统称为消极腐败,与以贪污和受贿为主要形式的积极腐败相区别。总之,当前的腐败形势有着由积极腐败向消极腐败转化的趋势,后者在一定程度上成为直接损害群众利益的主要行为,也是污染党内政治生态的现行方式之一。因此,十九届中央纪委第二次全会公报和第三次公报都把形式主义等问题作为了主要斗争目标,习近平总书记在十九届中央纪委三次全会的重要讲话中强调“必须坚决同消极腐败现象作斗争”。综上可知,如何坚决纠正和惩治损害群众利益的消极腐败行为成为当下党风廉政建设和反腐败斗争的一个新抓手。

  第三,反腐新动向需要新机制。当纵向时间维度上的着力点与横向维度上的新方向结合在一起的时候,就对当下反腐败工作提出了新要求,即如何预防消极腐败。然而,当前的反腐方式、机制对于消极腐败的预防存在较为明显的机能不足问题。运动反腐、权力反腐和网络反腐能够很好地预防和惩治积极腐败,却对披着各种外衣的消极腐败因为难以发觉和定性而表现出“拳打棉花”的局面。因此,面对反腐新动向而发展出的新要求,需要根据消极腐败的特点与难点创新反腐机制。

  (二)人民群众反腐效果有限

  从领导力量方面看,反腐败斗争的领导重任只能由中国共产党来承担,各级党委要发挥主体责任,但这并未排斥其他力量尤其是人民群众参与到反腐倡廉建设中来。人民是历史的创造者,是决定党和国家前途命运的根本力量。习近平总书记在十九大报告中指出,坚持以人民为中心,要把党的群众路线贯彻到治国理政的全部活动之中。因此,在反腐败的工作中同样要坚持践行党的群众路线,既要把人民群众的满意程度作为反腐败斗争的根本标准,又要依靠人民、发动群众投身到反腐倡廉的工作当中去。人民群众在以往的反腐败斗争中确实发挥了重要的作用,通过各种举报渠道提供腐败线索成为打击腐败的利器,无处不在的监督也是预防和遏制腐败的良药。然而,这一优质资源并未得到有效盘活,群众反腐常常处于乏力的窘境。虽然造成这种窘境的原因是多元的,既有客观上的体制原因,也有主观上的意识原因,但普通群众与腐败分子之间的“反腐—腐败”信息不对称则是根本性的原因。人民群众反腐遵循的是“发现—检举—调查—反馈”的路径,如果在“发现”这一起始环节就囿于信息匮乏而无从发力,其他环节的效果就可想而知了,这也正是即便构建了较为完善的监督、检举渠道而人民群众反腐资源得不到最大限度发挥的重要原因。

  人民群众反腐面对消极腐败时则更加无力。消极腐败最典型的特征是隐蔽性,主要表现为不履行、怠于履行或者错误地履行公共职能,由于群众对于上述行为缺少直接的感知与判断因而难以发现与检举。与此同时,消极腐败还具有“边缘性”的特征,其行为处在违法犯罪的边缘区域,很难用刚性的法律条文定义其行为,相较于巨额贪腐受贿现象,社会对其关注点也不高,群众对消极腐败信息的掌握则更加困难。正因如此,群众针对消极腐败的反腐行动更加受困于既难以发现又难以举证的难题当中。在预防消极腐败成为时下反腐新动向的背景下,通过创造便于群众监督、发现、检举的机制让权力在阳光下运行,是打破“难以发现和举证”困境的关键之举。

  (三)数据民主可以助力有效反腐

  通过考察各类消极腐败的生成逻辑、运行特点以及监督难点,结合数据时代的背景提出数据民主反腐机制,可以对政府公共数据开放共享,进而为群众获取反腐信息提供便利条件。显而易见的是,数据民主反腐机制不仅可以提供信息来强化群众发现消极腐败的能力,而且通过前者形成巨大的震慑效应也可以预防消极腐败,契合当下的反腐新动向。那么,如何在大数据时代构建这一机制呢?

  政府在自身运行和履行公共职能的过程中采集和掌握了巨量的数据资源,从本质上讲,这些数据是一种公共资源:在采集方面,作为采集主体的政府自身具有公共属性,并且民众承担了接受采集和缴纳税款以支持采集的义务;在数据自身特质方面,政府所掌握的数据具有“所有成员集体享用,并且每个人对该产品的消费都不会减少其他社会成员对该产品的消费”的公共物品属性,这是政府数据开放共享的先决条件。此外,在大数据时代,数据已然成为关键性的增长与变革的驱动者,深度挖掘政府公共数据可以产生巨大的社会效益。通过大数据技术深度分析政府所开放的公共数据来深化对政府及其工作人员的监督,进而实现预防与惩治腐败的智能化则正是公共数据开放在反腐败斗争方面的效益。

  二、数据民主克服消极腐败的机制

  消极腐败是腐败行为的一种隐性表现方式,其中庸政怠政、欺上瞒下和形式主义是主要的表现形式。数据民主反腐机制是如何限制和防范这些消极腐败形式的呢?

  (一)数据民主对庸政怠政的监督

  在全面从严治党成为新常态的背景下,绝大多数领导干部是积极负责的,恪守为人民服务的宗旨,勇于担当。但也有少数干部,在位期间“为官不为”、尸位素餐,这是对党风廉政建设和反腐败斗争的一种消极抵抗,所造成的庸政、怠政和荒政危害程度不亚于直接腐败。相较于“乱作为”这种比较明显的违纪行为,“为官不为”则表现出隐匿的特征,大部分的“为官不为”行为是以正当的形式表现出来的,如“条件不成熟、能力有限、经费不足、人手不够”等。表面的合理性致使“为官不为”的行为很难监管,在未形成直接的违纪事实时也不易定性与查处。那么,数据民主反腐机制能够怎样发挥机能克服庸政怠政难题呢?

  要想构建数据民主对庸政怠政的规制机制,首先要对庸政怠政进行认识上的细化。庸政和怠政两个词常常被捆绑在一起来形容为“官不为”的现象,但两者的具体指向却不尽相同,如果放在“为官不为”的框架内审视,庸政指的是不能为和不会为,侧重点在履行职能的能力欠缺上,而怠政则体现的是不愿为和不敢为,是主观层面上不愿意履行职能。其中,庸政主要体现在一些主要领导干部身上,他们由于主观上忽视了对前沿知识的学习从而导致驾驭新形势、新任务的能力相对匮乏,面对新情况不善于利用科学的办法予以解决。如能够坚定支持和积极响应中央的大数据战略,却在工作中不知道如何推进,尤其是不懂得如何利用大数据进行科学决策。而怠政既可以体现在领导身上,也可以体现在一些普通干部身上。某些领导干部由于高压反腐急剧压缩寻租空间而减少了获取非法利益的途径故而“无利不想为”,另一方面信奉“只要不出事,宁可不干事”的做太平官的官场逻辑而“懦怯不敢为”。民生资金的大量沉淀就是最好的例子,人民群众对民生建设的需求可谓是“嗷嗷待哺”,然而有些负责民生建设的领导干部却在“不做事就不会出事”逻辑的支配下让大量资金趴在账上“呼呼大睡”。一些普通干部因为触碰到职级晋升的天花板,或者因为不合理福利的削减和取消而选择消极怠工,作风建设的开展使得“门难进,脸难看”问题有所改观,但现实中“事难办”的现象仍然有迹可循[6]。

  在防范限制庸政怠政这一过程中,数据民主追求的是对政府内部运行数据的开放。在大数据时代,政府运行的每一个节点包括职能履行、决策方式、工作效率、服务态度、任务落实和财政支出情况等都可以转化为数据,实现权力运行过程所有痕迹和记录可追溯、可查询,尤其是在实行“数据管理”的部门与机构,其运行数据则会更加详实,可谓“权力数据化”。这些数据的力量不容小觑,通过这些数据可以看到政府各部门是如何运行的,他们该干什么,干了什么和干得怎么样在数据面前一目了然。

  首先,对不会为和不能为的规制体现在决策过程和执行结果的数据化上。比如,一项民生工程的决策过程是否存在深入的调研,广泛的意见收集和多轮的专家论证等都会存有相关记录,如果缺少相关数据则说明存在决策不科学、领导主观臆断的可能,而执行效果落实为各项数据则更能证明决策的科学与否。其次,针对主要领导的怠政行为最好的改进办法就是明确职责清单及履职轨迹数据化。仍以民生资金沉淀为例,某一项资金用途及预期效果、由谁具体负责、支出及剩余情况、到账时间、使用效果等,如果通过数据表现出来,那么是否存在资金沉淀的问题就会一目了然。最后,针对普通干部的怠政规制,主要体现在工作效率、服务态度的数据化上。如某一部门每月行政审批的数量、申请与办结时间、超时数量以及月度环比情况都可以体现为数据。对于个人而言,以窗口服务类事务为例,如果某一位工作人员办理相关事务的平均时间在一定的时间段内明显地多于其他工作人员,则很大可能存在“懒政”行为。

  可见,当政府运行及官员履职过程转化为数据,并在数据民主反腐机制的要求下及时主动地开放共享到数据平台上,人民群众可以直观地了解到政府行政效率,能够通过数据分析出哪些行为属于为官不为,难以发现和取证的症结能够得到有效缓解。此外,更深远的意义在于由数据开放所带来的倒逼机制会给政府官员造成很大的压力,从而主动减少庸政、怠政和不作为、乱作为的行为,变事后反腐为动态预防。总之,以数据民主监督机制推动政府运行数据开放,会促使政府更加透明和更加高效,实现对庸政怠政的有效防范。

  (二)数据民主对欺上瞒下的制约

  欺上瞒下可谓是官场长期存在的流弊。人民论坛问卷调查中心对全国31个省、区、市的调查中发现,欺上瞒下现象普遍发生在干部违规违纪案例中,且易发于基层干部群体中。虽然考核绩效的简单化、数量化,存在突击性考评等不合理考评制度与压力下沉机制是造成欺上瞒下行为频发的根本原因,但由于存在信息不对称的问题从而导致群众监督难以保持定力与深入,却是欺上瞒下现象存在巨大生存空间的关键因素。人民群众监督难以发挥作用的深层次原因是广大人民群众缺少必要的监督信息。信息之于民主,正如货币之于经济,在信息不流通的社会,民主制度只是个空壳,对政府的监督也就无从谈起。这意味着要想很好地实现对政府的监督,人民就得掌握必要的政府信息。

  然而,政务公开信息的“含水量”过高,对提升群众监督强度的意义并不大。即便抛开“选择性公开”“只见结果不见过程”“实质内容不多”和“时效性不强”等不足之处,信息公开相较于数据民主对于强化群众监督的力度也是不够的。信息在大多数情况下会保留解读和加工者的主观意愿,同一个数据采用不同的加工、编码和解读方式则会得到具有不同意义的信息,以行政事务信息、政策法规文件、办事流程为主要内容的政府信息公开虽然能够保障公民的知情权,但这些信息的可信程度有多高,对监督政府及其官员能起到多大作用,往往是不乐观的,世界范围内政府公信力呈现出普遍下降的趋势就是对这一问题的客观反映。相比之下,数据是一种原始的和未经加工的记录,不带有明确意义,其真实性更加可信,要求政府开放数据这就为人民监督政府开辟了一条新的且可行的通道。通过对现有文献的梳理发现,官员欺上瞒下行为主要有两种表现形式,分别是弄虚作假和阳奉阴违。那么,数据民主又能如何规制欺上瞒下行为呢?

  一方面,数据民主机制可以对以假材料、假数据和假项目来应付上级、坑骗群众的弄虚作假行为进行有效的限制。各类媒体所披露的诸如“种无根树”“山体刷绿漆”“公路铺土种豆”等政绩工程和“伪造各种材料”以应付上级检查的造假现象,只是一种低水平的弄虚作假行为,普通民众、社会组织和媒体都能够相对容易地发现和举证。然而,那些在源头上造假,表面无异常的虚假行为则难以被群众发觉,环保数据造假就是典型的一种。例如,当前存在较为普遍的环境监测信任危机,老百姓并不相信政府公布的环保信息,一个很大的原因就是存在政府信息造假的现象,并且这类造假行为并不是直接篡改环保数据,而是在数据的采集上“暗下功夫”。比如把监测设备刻意安装在树林、湖心岛等环境质量高的地方,采集到的环保监控数据和由数据转化来的环保信息都不存在伪造行为,但这些数据和信息又怎能如实地反映环境状况呢?与“突击种无根树”相比,虽然环保信息与实际状况大相径庭,普通群众却很难发现其中的猫腻。因此,如果政府在公布民生信息的同时将与之相关的原始数据和数据采集时间、地点、方式、原则和处理分析的方法一同开放,那么,数据采集是否规范、科学,分析是否全面、合理,转化的信息是否真实可信,也就一目了然了。

  另一方面,数据民主机制可以对表面上遵从上级政令,实际执行中搞变动的阳奉阴违行为进行预防限制。阳奉阴违表现为部分领导干部出于本地区本部门甚至是自身利益的考量,对上级政令采取选择性执行、不执行甚至反向执行的方式,遭遇“中梗阻”、“最后一公里”难打通都是典型的表现形式。因此,如果能够把政令的执行情况数据化并及时开放,政策执行到哪一级,是否按照相关要求执行以及执行效果如何都会有一个客观的反映。以公车改革为例,始于2014年的公车改革在短时间内得到了贯彻执行,但是否能够达到政策设计的预期效果,在执行过程中是否存在阳奉阴违的现象,则需要用数据加以验证:一是各部门现有公车数量及一定时期内的购置计划;二是每辆公车运行轨迹数据;三是每月公车使用经费及环比情况。如果各项数据存在严重的不匹配问题,这说明在公车使用上并未按照相关要求规范使用,存在阳奉阴违的行为。可见,政府数据民主化公开的过程,就是有效限制阳奉阴违的过程。

  (三)数据民主对形式主义的限制

  《关于新形势下党内政治生活的若干准则》指出,“一个时期以来,形式主义问题突出”,具体表现就是“作风飘浮、工作不实,文山会海、表面文章,贪图虚名、弄虚作假等问题”。之所以把形式主义划归为消极腐败,一方面在于形式主义在片面追求形式而忽视内容的过程中产生了巨大的危害,另一方面在于形式主义产生于错误的主观思想,在为民谋福利与做事谋私利的比较中选择了后者。形式主义最大的特点是“异化”两个字,即把一起具有实质意义的行为、活动和程式(程序)异化为徒有其表的形式,如不在工作中真正解决弱势群众的民生问题,却热衷于逢年过节期间兴师动众的“送温暖”。

  形式主义存在于各个领域,在人民的政治参与过程中同样也受困于形式主义的异化而成为一种“彰显正义与合法性”的形式。具体来看,人民主权并不意味着人民直接行使国家权力,只是对人民与国家的关系由服从—权威向委托—代理的重塑,在强调人民是国家权力主人的同时并不否认政府是国家权力的实际运行者且拥有较为强势的治权。正因为如此,在政治现代化的民主进程中一直强调公民要有权参与到国家和社会事务的管理中去,不仅仅是通过影响公共利益分配以实现自身利益诉求,更是营造一种外部监督压力利于政府更加公正与务实。从实践来看,人民的政治参与主要集中在以追求社会公共利益和公共需求为导向的社会公共领域,其中以参与公共决策为主要形式,如听证会、论证会和公民评议等。然而,由于形式主义的作祟,实质性的参与机制也被异化为一种形式。强势的治权往往具有巨大的信息优势,出于自身利益考量的政府通常会有意地隐瞒、虚构和片面处理一些信息以便制造政府与人民之间信息不对称的事实,从而为人民群众的政治参与设置层层障碍,甚至把参与异化为一种形式。以公用事业价格听证会为例,听证会是利益相关人参与决策的一种良好形式,但政府主导下的成本信息供给往往是从政府的视角出发,能够在相当程度上营造一种“非涨不可”的氛围,严重地打击了人民群众参与的积极性,甚至出现了听证会无人报名参加的局面,有些政府部门对此更是持一种“乐见”的态度[7]。

  有效地弥合信息不对称是减少形式主义的必要前提,数据民主下的公共数据开放能够很好地弥合信息不对称的难题。仍以公用事业价格听证会为例,政府公共数据开放能够清楚地披露公共产品的真实成本信息,价格上涨的根据及幅度再也不能是一本“糊涂账”,人民群众因数据开放所获得的发言权强化了对政府行为的监督,在很大程度上压缩了形式主义的发生空间。

  三、数据民主反腐机制的不足与改进

  (一)数据民主反腐机制的局限

  面对消极腐败,政府公共数据开放能够起到披露与预防的作用。但是,我们在积极推广数据民主反腐机制的同时,也要清醒地认识到当前公共数据开放预防消极腐败的局限性。

  数据民主反腐机制的局限性主要体现在三个方面。首先是数据民主监督机制与消极腐败的匹配问题。数据民主反腐机制只能有效防范某些类型的消极腐败,对其他庞杂的不能落实为数据的消极腐败行为则无能为力。其次是数据民主监督机制效能的发挥与效率和成本间存在张力。要想使数据民主监督机制的效能得到最大限度的发挥,所开放的数据必然是越详细越好。政府三公经费支出情况的数据公开是强化群众监督,规范政府行为的重要措施,但如果仅以“办公费”“差旅费”“会议费”和“福利费”这样相当笼统的大类出现,监督的效能必然会大打折扣。然而,为了监督把每一项具体支出都落实成数据公开,则近似是一项不可能完成的事情。最后,群众对于数据的利用程度也关系到数据民主反腐机制效能的发挥。通常情况下,一个数据并不能很好地反映出问题,需要以大数据技术对不同领域、不同时间段和不同类型的多个数据集进行比对,才能发现是否存在消极腐败行为。遗憾的是,普通群众缺乏高效利用数据的技能尤其是大数据技术,也会导致数据民主反腐机制的作用有限。

  (二)机制创新需以开放平台为支撑

  构建数据民主反腐机制可以更好地规制诸如庸政怠政、欺上瞒下和形式主义等消极腐败行为,为强化群众反腐与监督提供了路径,为完善立体反腐体系提供了一个补充,为推动全面从严治党向纵深发展提供了保障。然而,要想使数据民主反腐机制发挥真正的效用,就必须构建政府数据开放平台。但相较于美国和英国等开放政府建设走在前列的国家,中国尚未构建中央政府层级的政府数据开放平台。这一方面意味着中国开放政府公共数据会面临诸多障碍,需要假以时日逐一克服,另一方面也意味着中国可能将会以更加完善的状态开放政府公共数据平台。贵阳市政府数据开放平台就是“后发先至”的典型例证,贵阳市政府数据开放平台在历经三次改版后于2018年4月8日正式上线,距离国内第一个政府数据开放平台的成立已经过去了6年之久,却被《2018中国地方政府数据开放报告》评选为副省级与地市级地方政府数据开放指数的第一名。这背后既有贵阳市政府对开放数据的政策、技术、模式等问题的创新与探讨,也有其对国内外开放数据平台经验的借鉴。

  与数据开放平台建设相比,数据开放的类型与领域才是满足数据民主预防机制效用实现的根本,当前国内数据开放平台更多地聚焦于“服务民生、创新治理和发展经济”等领域,政府内部运行数据和便于监督的数据采集方式等内容尚未成为开放重点。仍以“贵阳市政府数据开放平台”为例,在“政府机构”这一与监督直接相关的领域中,截至2019年6月25日,共有456个数据集,其中以“名称、电话、地址和处室设置”为主要内容的政府基本信息类型的数据集有262个,占到总数的57.46%,这类信息对于监督和预防消极腐败的作用非常渺小。而涉及权责清单和经费支出的数据集分别有96个和72个,各占总数的21.05%和15.79%。此外,与消极腐败关联度较为密切的政府运行数据集,如“开阳县行政审批办件信息”“开阳县党政办例会”和“南明区城市生活垃圾清运”,则非常少,即便是用广义的概念去涵盖各项数据集,也不超过26个,仅占5.70%,因此造成了深化监督缺少数据支撑的难题。客观地说,贵阳市能够把市属各部门与各区县的权责清单与三公经费开支以数据的形式开放,已经是不小的进步,只是距离“以数据公开强化群众监督”的数据民主预防机制的要求还有所差距。

  总之,数据民主预防机制的构建不应该局限在数据平台的建设上,而更应该落脚于哪些数据类型的开放,这里体现的不是技术研发而是执政理念,政府运行数据的深度开放对于政府效率、责任与透明度的冲击不亚于一场政府再造的革命,既需要坚定的政治意志也需要高超的政治手段来面对由此而来的利益格局调整。

  (三)推进数据民主反腐机制的路径

  推进数据民主反腐机制是一项系统工程,除了要以坚决的政治意志作为先决条件外,相关的促进措施也是必不可少的。

  首先,探索符合中国实际的数据开放立法。实践中,政府数据开放一直被视为是“大数据战略”的重要组成部分,涉及政府数据开放的政策体系也随着“大数据战略”的稳步实施而初步形成,但缺少真正意义上的专门法律。应该说,散见于各种纲要、办法、规章或条例中的相关政策已经很难满足于政府数据开放由“地方经验”上升为“国家战略”的需要,要想制度化的实施政府数据开放战略,就必须为全方位的数据采集、处理、共享、开放、利用以及安全保障提供相关的法律基础,即制定《政府数据开放法》。不过,在结合国际上的立法模式与我国实际国情的基础上,中国政府数据开放立法模式宜采用修改信息公开法和制定专门法相结合的模式[8],先有针对性地对信息公开法所暴露的问题进行完善和补充以解决目前政府数据开放于法无据的问题,再在实践的基础上启动政府数据开放立法。

  其次,在政府数据开放平台中创建反腐模块。当前的政府数据平台更多的着眼于产业增殖、服务民生等,而在一定程度上忽视了数据反腐的功能,在各平台主页上并未留出“反腐”的一席之地,各种反腐数据散落于其他模块。如贵阳市政府数据开放平台,反腐信息主要集中在“政府机构”这一领域,但该领域也包含大量其他与政府相关的数据,导致反腐数据集中度不够,检索较为困难。因此,建议在各平台主页创建“反腐”模块,将相关数据集较为集中的包含在里面,以便用户能够直接检索反腐信息。

  再次,加强对相关人员技术培训。政府数据开放对政府各机构、部门和下属单位都带来了诸如数据的采集、处理与上传等许多新的工作任务,其工作质量关乎到数据开放的质量,需要对相关负责人进行系统的培训。此外,对于不涉及数据开放具体工作的人员,可结合事例宣传数据反腐的高效与准确,使其心生敬畏而主动规避消极腐败行为,达到预防消极腐败的作用。

  最后,开发专用工具。针对因群众不能很好地利用公共数据所产生的局限问题,可以采取开发相关分析工具的办法加以克服。这类分析工具应该突出实用性和易用性,做到操作方便、使用高效、运行稳定,方便普通群众使用,产生实际效果。

  [参考文献]

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  [2]王岐山.当前反腐以治标为主,为治本赢得时间[EB/OL].人民网,http://yuqing.people.com.cn/n/2013/0220/c210123-20538871.html,2013-02-20.

  [3]习近平.在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上的讲话[N].人民日报,2015-01-14.

  [4]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报,2017-10-28.

  [5]李永忠,李秀娟.形式主义与腐败的逻辑关联[J].人民论坛,2013,(29).

  [6]金太军,张健荣.“为官不为”现象剖析及其规制[J].学习与探索,2016,(3).

  [7]兰州气价听证会快闪,物价局称涨价对居民很划算[N].工人日报,2015-08-28.

  [8]肖卫兵.论我国政府数据开放的立法模式[J].当代法学,2017,(3).

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姓名:程同顺 史猛 工作单位:

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