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谷耀宝:“防”重于“治” ——芬兰如何有效防治腐败
2020年04月01日 11:10 来源:《中国党政干部论》2020年第2期 作者:谷耀宝 字号
关键词:芬兰;腐败;廉洁;监察;公务员;权力;廉政;

内容摘要:近些年来,在芬兰以权谋私、贪污腐败的现象一直是极少发生的,芬兰也被公认为是全球廉洁程度最高的国家之一。芬兰是《联合国反腐败公约》的缔约国,早在2006年芬兰便将《联合国反腐败公约》纳入自己的法律体系中,并且芬兰法律中很多入罪门槛都要低于公约中的最低要求。芬兰轻度适缓的量刑标准并没有造成腐败多发,一个根本原因是芬兰法律中惩处行贿和受贿的罚金十分高昂,比如芬兰《刑法》第30章规定,如果公司企业等存在行贿和受贿行为,最高罚金可达85万欧元。据统计,在芬兰登记的10多万社会民间团体中有近一半以上是十分活跃的,“透明芬兰”便是其中最著名的一个,透明芬兰在政治上是独立的,“其主要目标是参与并促进地方和国家层面关于腐败问题的讨论,同时提高公众对于反腐的认识,建立相应的反腐败机制。

关键词:芬兰;腐败;廉洁;监察;公务员;权力;廉政;

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  在2019年联合国公布的《全球幸福报告》中,芬兰再次成为全球最幸福国家,报告中判断幸福指数高低的一个核心指标便是“对政府腐败的感知度”。近些年来,在芬兰以权谋私、贪污腐败的现象一直是极少发生的,芬兰也被公认为是全球廉洁程度最高的国家之一。几年前的一项调查显示,芬兰民众最信赖的职业便是警察。其实,早在20世纪80年代,芬兰的腐败犯罪发生率也出现过高涨的趋势,但是通过一系列廉政制度和文化建设,这种趋势很快便得到了缓解。

  一、诚信自律、崇廉鄙腐的廉洁文化

  诚信自律是芬兰社会普遍遵守的道德准则。位于北欧严寒地带的芬兰,可谓真正的小国寡民,但也正是这种地理环境和国家规模使其一直保有善良淳朴的民族品格,并在长期社会发展中形成了民众普遍认同的以诚信自律为核心的共同价值规范。在芬兰,诚信是人际交往中非常重要的道德准则,对于芬兰人来讲,说谎也是天大的事情,而不劳而获或者通过不正当手段获取财富更被认为是可耻的行为。所以,如果公职人员存在贪腐行为,不仅要受到法律的制裁,更会因此名誉扫地,受到社会和道义的谴责,并最终在社会无法立足。因此,芬兰人是十分注重廉洁自律的,在芬兰人的思维方式里,为了自身的利益去侵犯他人的利益甚至公共利益是根本无法接受的不义之举。芬兰前最高检察院总检察长马蒂·库西马基曾指出,公民自律便是防止腐败的最有效手段。值得一提的是,在2011年美国《读者文摘》杂志社做的“丢钱包”试验中,芬兰首都赫尔辛基是被测试的全球16个城市中归还钱包数量最多的,因此也被评为全球最诚实的城市。

  从娃娃抓起,从小培养“以腐败为耻,以廉洁为荣”的公民意识,是芬兰廉洁文化教育的一大特色。芬兰一直注重将廉洁文化教育融入学校课程体系中,从小学到中学再到大学形成了相互承接的廉洁文化教育体系,在这种长期的廉洁文化培育和熏陶下,尚廉鄙腐的价值理念深深植根于社会,廉洁文化逐渐深入人心,内化而形成一种知法守法的公民意识,外化而形成一种崇尚廉洁的社会风尚。另外,芬兰的廉洁文化教育并非局限于青少年,公务员群体更是廉洁文化教育的主要对象。芬兰的公务员招聘首先重点考察的就是应聘者的法治意识和道德自律素养。并且,在进入公务员队伍后,这些新人仍然要接受严格的廉洁自律教育培训,通过培训最重要的是使其明晰社交与腐败的边界,明晰权力的界限,知道应该做什么,不应该做什么。在严格把关和教育之下,芬兰公务员的廉洁自律也是举世闻名的,据报道,在芬兰,一些公务员考核考试会将答案直接附在试题背面,以便考生做完试题后在规定时间评估自己的分数,查找不足,但令人惊讶的是没有人会抄袭背面的答案。

  二、完备严明的法律制度

  完备严明的法律体系是芬兰实现廉政的制度保障。芬兰的法律体系中没有专门的反腐败法律,但是对于腐败的限制却渗入各项立法当中。比如《公务员刑法》《审计法》《政府采购法》等法典中都包含了反公共和私人腐败的条款。另外重定刑、轻刑重罚则是芬兰刑事司法系统的一大特色。所谓重定刑,就是腐败入罪的门槛很低,芬兰《公务员刑法》中规定,公务人员(包括卸任三年以内)不得以任何名义收受他人价值超过20欧元的礼物馈赠,如果接受必须进行网上申请,否则便会受到法律制裁。在芬兰有一句广为流传的话:“公务员可以接受一杯热啤酒和一个冷三明治,但如果喝上葡萄酒,那就危险了。”其次,重定刑还体现在芬兰的法律标准要高于国际标准。芬兰是《联合国反腐败公约》的缔约国,早在2006年芬兰便将《联合国反腐败公约》纳入自己的法律体系中,并且芬兰法律中很多入罪门槛都要低于公约中的最低要求。

  虽然入罪门槛低,但是芬兰刑法中对于腐败的量刑却并不高,芬兰刑法典中将贿赂分为不严重和严重两种,非严重贿赂的最高量刑为2年监禁,而严重贿赂的最高量刑则为4年监禁。芬兰轻度适缓的量刑标准并没有造成腐败多发,一个根本原因是芬兰法律中惩处行贿和受贿的罚金十分高昂,比如芬兰《刑法》第30章规定,如果公司企业等存在行贿和受贿行为,最高罚金可达85万欧元。

  三、防止权力过度集中

  有效的限制权力、避免权力过度集中是防止权力腐败的必然选择。地方自治分权是芬兰政府规制权力集中的重要手段。芬兰的地方自治主要体现在减少中央对地方的过度干预,给予地方充分的自主权。目前,芬兰的行政区划主要包括19个区和416个市镇,其中有348个是自治市。在芬兰,中央一级主要负责国家各项事业的统筹规划、整体运行。区政府则负责全国性的地方事务。而地方自治市则拥有相对的辖内自主权和行政独立权,自治市除了要完成其所承担的诸如教育、医疗、公共设施建设与维护等法定服务,还可以在国家宪法框架下制定辖内的法律、自由设定辖内的各种税率等。地方的相对自治在一定程度上避免了权力的过度集中,对于防止权力滥用、培育民主精神具有重要作用。

  民主是现代文明国家限制权力的普遍方式。行之有效的民主形式既可以限制权力的滥用,更助于保证政府决策的公正性。从17世纪开始,芬兰就采取集体决策的方式来限制权力以保证政府决策的正确性。集体决策的主要体现便是任何决策的批准生效都要过两道关:行政首长和监察专员。政府决策首先要经过行政首长的批准,行政首长通过之后还必须经过监察专员审查,只有监察专员审查无疑之后,该政策才能生效,受到法律保护,但若监察专员对决策存在疑问,不予签署,即使行政首长批准通过,该政策也仍没有法律效应。这种集体决策的实施大大增加了行贿的难度和风险,有效避免了个人擅权和由此导致的腐败行为发生。

  监察专员制度是芬兰的一种古老制度,目前,芬兰的各层级政府机构基本都设有监察专员,虽然监察专员职位不高,但是却拥有实际权力,监察专员可以对政府行为进行监督并提出质疑,也可以对相关问题事项进行立案调查。与北欧其他国家相比,芬兰监察专员的监督范围十分广泛。从各级政府机关到宗教、社会团体,从军队到幼儿园、高等院校,监察专员的监督范围几乎涉及芬兰社会各个领域。比如议会监察专员和司法监察专员负责监督政府机构和工作人员的行为合法性,儿童监察专员负责保障未成年人的健康成长和法定权利,平等监察专员保障公民性别平等、发展平等,维护社会公平正义,等等。另外监察专员具有充分的调查权和处分建议权。提出批评和纠正建议是监察专员职责履行中常用的方式,虽然监察专员不具有对政府和公务人员错误行为的直接处分权,但可以对所监督政府和工作人员进行通报批评或者对其主管机构提出处分建议,而且其建议一般都会被采纳,因为对于那些不服从其建议的,监察专员可以自行启动包括刑事诉讼在内的诉讼程序。

  四、监督机制行之有效

  政务的公开透明是实行有效监督的前提条件。只有让权力在阳光下运行,才能防止权力的霉变。早在20世纪,芬兰就制定了《政府文件公开法》《政府行为公开法》来保障权力运行的透明和政务信息的公开。法律的规定使得政府政务文件和官员财产等信息的公开成为必须履行的义务。在芬兰,除了国家机密和个人的基本隐私之外,所有机构、社会团体和个人的信息都需要公开,并且保证任何人都可以通过相关部门对以上信息进行查阅,“公民获得政务信息的权利得到司法总监和议会监察专员的保护,公民如果认为自己的知情权受到了侵犯,就可以向司法总监和议会监察专员机构进行申诉”(范廉:“芬兰如何构建腐败预防机制”,《廉政大视野》,2013年第11期)。芬兰构建“透明政治”的另一个重要手段便是电子政务的快速发展。自21世纪伊始,芬兰政府便将电子政务作为国家长期发展战略。时至今日,在“E—服务”和“E—民主”建设方面,芬兰在全球已处于绝对领先地位。电子政务的快速发展既提升了公共部门的行政效率,更进一步提升了信息公开的程度,为公众及时掌握政务信息、有效监督政府和官员提供了平台和技术保障。

  在长期的廉政建设中,芬兰已经形成了社会广泛参与的监督网络。媒体监督是一把反腐利剑。一直以来,媒体在芬兰廉政建设中发挥着不可替代的作用。在芬兰,媒体有着高度的自由权和社会影响力,是打击腐败的一把利剑。对于各级政府官员来说,一旦其不光彩行为被媒体曝光,便会面临社会舆论的谴责,使其社会信誉度大打折扣,即使不丢官罢职,其政治前途也会深受影响。比如芬兰前国家警察局局长马库·萨米森由于年事已高便使用警局公车上下班,这件事很快被媒体曝光,媒体公开指责萨米森将公车挪作私用,违反了公务员使用政府财产的法律规定,之后,本应几个月后就要光荣退休的萨米森便草草结束了自己的政治生涯。另外,社会团体监督十分活跃。据统计,在芬兰登记的10多万社会民间团体中有近一半以上是十分活跃的,“透明芬兰”便是其中最著名的一个,透明芬兰在政治上是独立的,“其主要目标是参与并促进地方和国家层面关于腐败问题的讨论,同时提高公众对于反腐的认识,建立相应的反腐败机制,以及提供反腐败培训”(韩阳:《北欧廉政制度与文化研究》,中国法制出版社2016年版,第116页)。民众监督方便有利。在芬兰,举报政府官员的违法行为是每一个公民的基本权利,在廉洁文化的长期熏陶之下,芬兰民众对于腐败现象基本是零容忍的,自觉监督和“打小报告”的积极性非常高。同时,芬兰政府也十分鼓励民众监督,制定了一系列措施来保障民众举报渠道的畅通。比如在芬兰政府网站上一般都会有公民举报方式的详细说明,民众若对政府和官员行为存在质疑,便可直接通过电子邮件等多种方式对相关部门进行建议投诉和举报,也可以直接申请法庭立案。

  五、打造廉洁高效公务员队伍

  适度的高薪是保障廉洁的物质基础。芬兰是全球贫富差距最小的国家之一,这一方面源自于其崇尚平等、公正的社会价值理念,在芬兰几乎没有人是拥有特权的,对于芬兰民众来说,看到总统骑自行车上下班也是很平常的事情。另一方面则是源于其高额税收和完善的社会保障。在芬兰各个群体的收入水平普遍都比较高,即使是最高收入群体和最低收入群体之间的收入差距也不是很大。而其中芬兰公务员的工资福利则是略高于社会平均水平,虽然相对于新加坡等提倡高薪养廉的国家,芬兰公务员的工资福利待遇并不算高,但这也足以满足公职人员整个家庭各方面的合理消费需要,保证其过上体面的生活。事实证明,如果工资收入足够,社会收入差距相对较小,公职人员工作满意度就高,其受贿倾向也会相应下降,腐败现象就会减少。因为这既降低了公务员腐败的动机,也提高了公务员腐败的成本,因为一旦违法,就意味着所有的收入待遇都将不复存在,所以在芬兰也很少会有政府公务人员因金钱利益而铤而走险。

  全面严格的廉政考核是打造廉洁队伍的激励机制。芬兰政府对公职人员的廉政考核主要包括三个方面:入口选任、管理监控和考核评估。入口选任就是严把选人用人标准,芬兰公职人员的选拔标准很高,尤其是具有监督职能的部门和司法部门的要求则更高,不仅要考察入职人员的基本专业素养,对于法律素养和道德标准考察更是严格;管理监控主要体现为对公职人员行为的监督与管理,在芬兰,重要的岗位必须定期轮换,并且芬兰法律明令禁止公职人员有任何兼职行为;另外芬兰政府每年都会定期对公职人员进行考核评估,主要考核公职人员的履职情况和廉政情况,相比较而言,在考核指标中个人廉政考核的重要性要远高于个人能力、个人业绩等考核。

  (作者单位:洛阳师范学院)

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姓名:谷耀宝 工作单位:

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