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蒋来用:形式主义的治理机制研究
2019年12月12日 09:44 来源:《中央党校(国家行政学院)学报》2019年第6期 作者:蒋来用 字号
关键词:形式主义;干部选拔;作风建设;国家法律制度

内容摘要:

关键词:形式主义;干部选拔;作风建设;国家法律制度

作者简介:

  [摘要]  形式主义滋生蔓延主要原因在于制度性缺陷。目前我国干部考核评价和选用制度、问责和公务员退出制度、形式主义惩罚性制度和对形式主义执纪执法都存在缺陷,这与混淆两种形式主义的差别、经常用运动的方式进行治理、非正式制度对常规性制度的干扰、批评和自我批评武器的钝化直接相关。有必要建立稳定的利益预期机制,完善群众利益保护机制,完善岗位职责和问责制度体系,完善形式主义惩处性制度,改革干部评价和选拔任用制度,积极培育接受批评的良好环境,形成均衡合理的利益平衡和制度约束体系。

  [关键词]  形式主义;制度;问责;干部选拔;批评和自我批评

  [基金项目]  中国社会科学院登峰战略“特殊学科”廉政学项目;中国社会科学院“党和国家监督体系绩效测评研究”创新项目

  [作者简介]  蒋来用(1976- ),男,湖南永州人,经济学博士,中国社会科学院社会学所廉政研究室主任、副研究员,中国社会科学院廉政学学科带头人。

  形式主义是一种注重形式而忽视内容、不重视实效因而脱离实际的形而上学的方法和作风,会阻碍和抵制国家法律制度和中央决策的执行,让政权丧失韧性和活力,以无声无息的方式不断侵蚀和瓦解政权的合法性,因而被视为国家政权的“大敌”和“大害”。“作风建设和全面深化改革息息相关。许多问题看起来是风气问题,往深处剖析又往往是体制机制问题。”[1]虽然形式主义的产生原因复杂,有思想认识、党性觉悟的原因,也有历史文化、社会因素的影响,但形式主义作为党政机关和公务员领导干部群体中产生的不良风气,与制度必然存在关系。“从中央到地方,对很多作风问题都有一些制度性规范,但有些形同虚设、形同摆设,牛栏关猫,很多作风问题不仅没有遏制住,反而愈演愈烈。”[2]很长一段时期,我国采用运动式方式治理形式主义问题,但效果并不理想。制度建设具有根本性、全局性、稳定性和长期性的优势特征,要彻底遏制住形式主义,防止作风问题反弹蔓延,必须形成有效管用的制度体系。党的十八大以来,我们党开始积极探索建立作风建设的长效机制,力图从制度机制方面找到解决形式主义问题的有效办法。因此,从制度角度来研究和分析形式主义的治理,具有直接针对性和重大现实意义。

  一、研究文献综述

  对形式主义的研究很早就有,自党的十八大以来,对形式主义的研究迅速增多,但从制度角度进行研究的文献目前并不太多,总的可以概括为利益机制论、制度设计论和政治“形式论”。

  (一)利益机制论。毛泽东曾指出:“形式主义之来源是由于唯心主义”[3],认为形式主义是一种错误的思想方法。不少学者从这个观点出发,从世界观、方法论角度查找形式主义产生的原因[4],当然有的从党性角度提出,形式主义是党性薄弱的表现,摒弃一切特权思想是克服形式主义的重要前提[5]。将形式主义归咎于个人的思想认识和修养水平的“思想论”,往往容易引导实践选择了教育、培训、学习等形式或方式来解决世界观和方法论中的问题。但长期实践却表明,这些形式或方式并不是十分有效,并且存在不少的形式主义。社会存在决定社会意识。个人思想观念的形成,是在特定的社会环境和条件下,由特定的社会存在所决定的。针对“思想论”的弊端,一些学者提出“利益机制论”,认为之所以很多人对形式主义乐而不疲,受到这么多人的青睐,之所以屡禁不止,最根本的还是利益问题,要着眼于根深蒂固的利益机制问题[6]。有的从社会学角度进行分析,认为形式主义是在工具理性观念的指导下,为获取个人或小团体的短期利益,重视手段运用,损害社会长远的、整体的利益,且具有一定欺骗性的行为模式[7]。公务员特别是领导干部应该是为公共利益服务的,但政治生活中的形式主义颠倒表现性角色与功利性角色的差别,公共利益角色发生了蜕变,表现出明显的功利主义和自私自利,而不是为了公共利益考虑。将形式主义的产生归咎于利益这种客观存在的社会事实,往往实践中会重视机制和制度建设,使得各种利益协调平衡、强化利益的规制与约束。对形式主义,学界之所以会出现两种截然不同的思考方式和解决方案,主要原因在于混淆了思想上的形式主义与工作中的形式主义。思想上的形式主义可以从个人主观上查找原因,但决定工作中形式主义存在的社会存在和物质基础是利益,则需要建构合理的制度和机制。

  (二)制度设计论。很多学者都认为形式主义的滋生蔓延与制度设计有直接关系,但对制度的理解却存在较大的分歧,有的将制度理解为政治结构,认为各种显性或隐性的形式主义泛滥,有其根本的“体制性根源”,绝非一两次“运动式治理”所能根除,更非责难干部素质和作风甚至撤职查办一两个领导所能完胜[8]。高度集中的政治结构有时容易产生形式主义[9],严整和集中的组织结构和职能结构具有便于形式主义生长蔓延的特点[10]。因为强调集中的政治体制形成了“压力型体制”,通过考核指标以及数字竞赛将压力层层传递,但层层加码,提高指标,基层不得不疲于被动应付[11]。因此此类学者主张要有意识地调整权力过分集中、资源过分集中的结构[12]。有的认为我国的根本政治制度和基本政治制度是好的,但由于具体制度设计和执行不合理,其优势和功能没有充分发挥,因此大量学者将关注点聚焦在具体制度上,如有的认为容易滋生形式主义的主要是行政管理体制中的官员考核制度和监督制度[13]。有的认为任命制是形式主义产生的一个根源[14],干部人事制度改革并没有完全到位,有的领导干部只对上级负责,而不对人民负责[15],“对上负责有余、对下负责不够”[16]。要根治形式主义, 就要在根本制度上特别是干部人事制度上进行改革[17],改变干部体制上向上负责的导向,而向基层负责,向人民负责,让人民去评判,让人民去监督[18]。也有主张建设“回应型”政府,对民众的利益诉求做出积极的反应,并采取有效措施以解决问题[19]。有的将形式主义归咎于机构和冗员,认为机构臃肿、人浮于事、职责不分、奖惩不明等弊病是导致形式主义的重要原因[20]。有的认为各项工作的成本核算机制不够健全完善[21]。

  (三)政治“形式化”论。现代政治中,形式的重要性更加突出。因为作为现代政治执行的核心制度之一的科层制强调程序、规定、文书等因素,而这些都需要以标准化的形式体现出来。形式化是制度化、规范化、标准化的前提。同时,法律制度的不断完善,人们的行为要遵守更多的程序性规定,履行更多形式性要求。现代政治是高度重视形式的政治[22]。形式不等于形式主义。不论现代政治还是古代政治,都强调程序、制度、文书、礼仪等形式,形式不是现代制度所独有。古代政治在有些方面比现代政治更加注重形式,如祭祀活动,有大量的形式。科层制强调分层管理,在上下管理活动中容易产生形式主义。但并不是所有实行科层制的地方都出现形式主义,在实现相同科层制的单位,在不同时期、不同人员管理、面对不同的任务,能否产生形式主义,形式主义的程度、持续的时间往往都不相同。法律制度的完善程度与形式主义更没有多大的关系。法律制度越完善,应该更能够防止形式主义的发生。法律制度完善与否与制度数量的多少是两个不同的概念。法律制度多,并不意味着法律制度就完善,关键在于是否符合实际。一些地方制定了很多不符合实际的制度规定,尤其是不必要的程序性的规定,这本身就是形式主义。这样的制度规定越多,形式主义越严重,制度体系就越不完善。

作者简介

姓名:蒋来用 工作单位:

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