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国家监察对象的认定:以监察权为进路的分析
2019年10月16日 12:07 来源:《中共中央党校(国家行政学院)学报》2019年第5期 作者:秦涛 张旭东 字号
关键词:监察对象;监察权;国家职能;认定标准

内容摘要:

关键词:监察对象;监察权;国家职能;认定标准

作者简介:

  [摘要] 关于国家监察对象,学界普遍持“公权力行为说”与“行为、身份折中说”的观点,通过认定行为 的公共属性、国家财政供养的身份进行综合判断。然而这一逻辑进路并不能为国家监察对象的识别提供 实质根据。相反,考察监察权的法理基础与运行逻辑,能够揭示监察对象的实质内涵。以国家职能实现的 不同方式,结合监察权的作用限度,可得出监察对象的认定应当采取两种标准:其一,对承担统治管理职能 的人员,应全部纳入监察范围;其二,对国有企业、公办事业单位的人员,应以“国有资产接触和职务”标准, 将负有直接管理责任的人员,以及监督监管国有资产的人员纳入监察范围。 

  [关键词] 监察对象;监察权;国家职能;认定标准 

  [作者简介] 秦涛(1981—),男,山西闻喜人,华东理工大学法学院副教授,法学博士;张旭东(1994—),男,河南泌阳人,华东 理工大学法学院研究生。

  引言

  监察对象的认定是《监察法》实施的核心问题,但确定监察对象的范围十分困难。一来行政监察上升为国家监察后,监察机关的监察范围迅速扩大,重合甚至超过《刑法》上“国家工作人员”的范围;二来国家公权力出现了扩张和异化,出现普通公民行使公权力的情况,致使监察范围出现动态性和不确定性。有学者指出,判断一个人是不是监察对象,关键在于其是否行使了“公权力”[1];也有学者提出,行使“公权力”是认定“公职人员”的标准,但为避免监察范围扩大化,应辅以“财政供养”的标准[2];还有学者对“公权力”进行扩大解释,提出从公权、公职、公务、公财四个要件综合判断[3]。此几种学说均从公职人员的概念出发,结合法律方法对概念进行解释,倒推国家监察对象的判定标准。这种研究方法极易忽视监察对象的实质内涵,难以成为所有监察对象的判断依据。例如,在有的事业单位中,国家资本和民间资本所占出资比例不同,财产形式发生变化,如果仅以“行使公权力”为依据进行“反推式”判断,就会出现主客观不一致的情形,因为在这类单位中,其管理人员很难说是在行使公权力。

  除理论上难题,监察实务展开过程中亦没有统一的判断标准,现行监察对象的确定多依据《监察法》第15条、《监察法释义(15)》的“列举式”概念范围。尽管这种列举式的表达方法在短时间缓解了监察对象难以确定的问题,但随着“混合行政”的不断延伸发展,“列举式”的确定方法难以穷尽所有监察对象。而且《监察法》第15条以及释义第15条均未对兜底条款“其他依法履行公职的人员”进行解释,这就导致法律适用的不确定性,与法治精神相悖。本文正是看到了现有理论的研究困境以及监察实务中面临的难题,决定从监察权的产生机理出发,研究监察权的限度及监察对象的应然范围,进而指出监察对象具体的识别标准。

  一、监察权的产生机理及作用限度

  监察权作为一种监督权,其目的就是在事中监督私人执行国家任务。但监察权作为一种公权力,必须具有一定的限度,这种限度就是研究监察对象的重要依据。

  (一)监察权的产生机理

  1.公权力自我监督:法治国的要求

  在英国宪法学者戴雪看来,法治应满足三个条件:第一,人民非依法定程序,并由普通法院证明其违法,不能受到任何财产或身体上的处罚;第二,英国人不论地位和阶级,法律面前人人平等,皆需臣服于普通法律,并受普通法院管辖;第三,法院是限制权力、保障人权的结果,而非来源[4]。按照这一逻辑,法治的首要条件就是排除国家公权力的独断性和不确定性(自由裁量),其次还要强调公务人员、军人、贵族与平民之间法律上身份的对等性。但从戴雪的第三个观点来看,戴雪将限制国家权力、保障人权的任务置于法院,突出了司法机关在公权力控制中的重要性。戴雪之后,英国学者韦德提出了法治的五个基本原则:第一,合法性原则,也就是我们当前所说的法律保留原则;第二,裁量限制原则,即裁量权十分必要,但要有适当的限制;第三,平等原则,公民认为行政行为有合法性争议的,可以提请普通法院进行裁判;第四,特权禁止原则,即公权力与政府功能不一致时,就必须承担完全的法律责任和义务;第五,罪刑法定主义。由此来看,韦德提出不合政府功能的公权力行为,应承担相应的法律责任。这就对公权力行为本身的合法性提出了新要求。

  但人们不能只寄希望于公权力的自我修正,而要借助外界力量对其进行干预。对这种权力的约束,英国的艾德(John Alder)提出可从四个方面采取措施:第一,令法院来创造基本的正义与人权原则;第二,采取分权制;第三,建立民主代议制,强化民意的决定作用;第四,人民参与政府决策[5]。即在对公权力的外在干预上,一是要重视司法权的纠偏作用,二是要分权制衡,吸纳民意。

  与英美国家提出的强化司法权对行政权的约束不同,德国法治理论更侧重对行政权力本身的控制。奥托·梅耶认为,行政是法律的协助者和帮助者,其主要任务是在执行法律,这种执行既包含了简单适用法律的活动,又涵盖了在一定裁量范围内依据法律为此所确定的意义和方向作出决定的行为,故而行政机关的法律执行权有义务执行法律,也有义务受法律约束[6]。在他看来,司法对行政权进行审查约束,只能体现法治国的一面,而行政权行使的态样具有极大的多样性,这与司法裁判只有一种方式不同,所以奥托·梅耶将法治国的中心由司法转向行政本身。而在当代行政法扩张前提下,国家公权力的自我约束已基本上兼采了英国学者与德国学者对国家权力控制的理论,在权力行使过程中强化对权力本身的监督,在权力行使过后,发生侵害人民权利的,通过司法途径对公权力进行约束。

  综上,法治的基本内涵要求政府注重对国家权力本身的控制,追求实质正义。由此来看,我国监察体制改革,就是在法治国的基础之上,通过监察权对其他国家权力的监督来保护人民主权,并要求公权力的行使符合法治的目标。

作者简介

姓名:秦涛 张旭东 工作单位:

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