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金成波等:加快推进反腐败立法体系化
2019年03月21日 09:37 来源:学习时报 作者:金成波 张航 字号
关键词:反腐败;立法;体系化

内容摘要:

关键词:反腐败;立法;体系化

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  核心阅读

  法治反腐的逻辑起点在于反腐败立法,关键在于形成体系化的制度规范。

  围绕《监察法》设置的监督、调查和处置功能,应以“不敢腐”“不能腐”和“不想腐”作为立法目标,循序渐进、由表及里。

  党的十九大报告指出,反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展。2018年12月13日,中共中央政治局会议对反腐败斗争形势作出重大判断:反腐败斗争取得压倒性胜利。2019年1月21日,习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上强调,我们取得了反腐败斗争压倒性胜利,但反腐败斗争还没有取得彻底胜利。从“压倒性态势”到“压倒性胜利”,再到提出要“取得彻底胜利”,深刻表明我们党始终保持忧患意识,坚持反腐败力度不削减。反腐败斗争要“取得彻底胜利”,必须借力于法治,发挥“固根本、稳预期、利长远”的保障作用,而要更好推进法治反腐,必然要求加快推进反腐败立法体系化。

  法治反腐首先要求有法可依、体系周延

  反腐倡廉法规制度建设,要求“系统完备、衔接配套,立治有体、施治有序,把反腐倡廉法规制度的笼子扎细扎密扎牢,做到前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成”。法治反腐的逻辑起点在于反腐败立法,关键在于形成体系化的制度规范。当前,我国反腐败立法分散化、部门化现象还比较严重:《监察法》从宏观层面确立了反腐政策、原则和一般性规则;《刑法》设置了较为完备的贪污贿赂犯罪的罪名体系和刑罚体系;《刑事诉讼法》构建了侦查、起诉和审判腐败犯罪的程序制度体系;《公务员法》强化了对公务员的管理制度规范,《政府信息公开条例》等一些行政法规范对公权力运行过程进行分解和限制;《行政诉讼法》旨在利用审判权制约和监督行政权;等等。立法的分散化、部门化进一步造成了反腐败制度衔接不畅,例如,《刑法》《刑事诉讼法》《公务员法》中对于“腐败”等基本概念的界定不尽相同;《监察法》和《刑事诉讼法》还存在管辖冲突、职能竞合等问题。这些问题,影响了法治反腐的整体性、协同性和实践性效果。

  法治反腐是当今世界各国的共同选择,而反腐败立法体系化则是各国行之有效的通行做法。例如,德国围绕《反腐败法》构建了丰富而精细的反腐败立法体系,包括《公务员法》《信息公开法》《公务员廉洁法》《利益法》和《反回扣法》等。英国构建了以预防性立法为主的一整套反腐败立法体系。美国则从宪法、刑法到其他具体部门法律构筑了一套相当完整的反腐败法律体系。可见,反腐败立法体系化是世界各国腐败治理的潮流和趋势,凡是腐败治理比较好的国家,都极为注重构建综合全面的反腐败立法体系。

  对我国而言,推进法治反腐首先要解决有法可依、体系周延的问题,反腐败立法体系的缺位、错位,必然会导致整个法治反腐体系的失范、混乱。

  以监察法为中心构建反腐败立法体系

  过去,我国腐败治理往往表现为事后消极惩治型模式——以刑罚威慑为主要手段,这一模式对社会变化所带来的现实问题回应能力不足,在“治本”上的收效还不够明显。因此在立法体系化方面,要采取更为主动性、积极性、进攻性和策略性的思路,以腐败现象的本源性、隐蔽性和表征性等因素为治理目标,以监察法为中心,建构形成具有积极治理能力的多元化法律制度体系。这是由两方面原因决定的。

  一方面,这是由反腐败立法体系化的客观实践所决定的。反腐败立法内容繁多,涵盖公权力的产生、运行、监督和制约等系列环节,关注腐败的预防、调查、惩戒和处置等各个方面,因此,推进反腐败立法体系化必须首先确立一部能够统领反腐败各部门、各层级法规的法律。当前,虽然我们颁布了诸多反腐败相关的法律、行政法规以及党内法规,但始终缺乏一部能够统摄反腐败立法整体性秩序、效力和功能的法律。正是在这样的背景下,《监察法》适时出台,统摄起所有反腐败立法规范,也推动了反腐败立法体系化的进程。

  另一方面,这也是由监察法的自身特点决定的。《监察法》是一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律,其地位和性质决定了反腐败立法体系化可以且应当以《监察法》作为中心展开。《监察法》首次提出了监察全覆盖的基本原则,其规范效力的辐射范围足以覆盖腐败治理体系的全部,因此围绕《监察法》可以建立起一套周延的反腐败立法体系,支撑起完整的反腐败治理体系。《监察法》在推动监察体制改革过程中,集中反腐资源,整合反腐力量,兼具预防、监督、调查和处置等反腐败功能,能够为反腐败立法体系化提供向心力。《监察法》在内容上形成了从国家反腐目标理念、基本原则、管辖范围、职权措施、运行程序、国际合作、内部监察到法律责任等各方面、全方位的内容体系,反腐败的各层级立法都应当积极主动以《监察法》为中心进行创制和修订,并以《监察法》所确立的立法目的、原则、理念为指导。

  推进反腐败立法体系化的进路

  推进以监察法为中心的反腐败立法体系构建,要更好发挥其统领性、基础性作用。下一步,围绕《监察法》设置的监督、调查和处置功能,应以“不敢腐”“不能腐”和“不想腐”作为立法目标,循序渐进、由表及里地构建起一套“于法周延、于事有效”的制度体系。

  推进“不敢腐”类型立法。“不敢腐”立法意在构筑严密的惩治体系,但惩治的目的在于预防:一方面,对有腐败行为的人进行规制和惩罚,从而实现特殊预防;另一方面,通过惩治腐败行为来威慑、警示和教育其他社会成员,从而实现一般预防。对此,刑法可以增设反腐罪名和相关刑罚,以增强反腐威慑力,但是行政法和党内法规等必须坚持对微腐败的“零容忍”,以对任何腐败行为惩治的必罚性逐步取代对严重腐败行为刑罚的严酷性。因此,要在完善《刑法》《刑事诉讼法》等刑事惩治和追诉立法基础上,加快对信访、举报、公务员问责和处分、犯罪追逃追赃等方面的立法,并构建与之衔接有序的党内法规惩治体系。该类立法必须继续向腐败滋生的前端延伸,为监督执纪“四种形态”提供立法支撑,构建腐败源头治理的惩治体系。

  推进“不能腐”类型立法。“不能腐”类型立法不仅是当前反腐客观实践的立法重点,也是积极治理主义思路下的关键步骤。在积极治理主义思路引导下,“不能腐”类型立法一方面要肃清腐败滋生的因素,改造腐败生存的环境,增加腐败扩张的障碍;另一方面要保证预防监督性立法制度体系精细化、严密化,将“权力的笼子”扎密扎牢。依照现有的立法规划,要尽快完善《公务员法》《审计法》《行政复议法》等核心立法,针对行政程序、公开听证法、政府信息公开法进行立法,适时推进“公务员财产申报法”“机构编制法”等关键立法的出台。

  推进“不想腐”类型立法。“不想腐”有赖于前两种类型立法的良好创制与实施,是“不敢腐”和“不能腐”的自然延伸。将公职人员道德准则上升为法律规范,不仅是域外国家腐败治理的成功经验,也是我国法治和德治相结合的实践要求。因此,有必要加强对公务员的道德准则约束,并为“不想腐”创造积极有利条件。可以考虑加快公务员在廉洁自律、职业道德教育、职务保障等方面的立法,并加强党风廉政建设和党员干部党性教育的党内法规制度建设。

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姓名:金成波 张航 工作单位:

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