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干部主观性不作为的形成与防范策略
2018年11月05日 14:19 来源:《国家行政学院学报》 作者:蒋来用 字号
关键词:纪检监察;廉政学;惩治政策;问责

内容摘要:建议通过调整和完善问责和惩治政策、增强公职人员岗位的竞争性、让岗位权力与责任对等、合理设置干部追责与权利保护机制等措施来解决。另一方面,要保持问责力度,及时问责不作为、慢作为、不敢担当的干部,让干部习惯在问责和监督的生态环境下工作和生活,让那些不习惯受监督约束、缺乏责任心、不愿为公共事业付出的干部逐步退出领导岗位,不适应监督管理新要求的人员主动从公职队伍中退出。改变不合理的干部考核测评方式,对于非选举性岗位,应该要突出上级对下级的考核,取消下级测评打分的做法,让岗位管理干部不存在“丢选票”、测评“得低分”的顾虑,让各个岗位的管理干部要敢管敢抓,为了工作要敢用批评武器,不当“绅士”当战士,不怕得罪人。

关键词:纪检监察;廉政学;惩治政策;问责

作者简介:

  [摘  要]干部不作为问题在党的十八大后受到社会关注,成为一个亟待解决的重大问题。本文将不作为分为主观性和客观性不作为,区别了不愿(不想)为、不敢为、不能为三种形态,对不同形态的不作为的形成进行了分析,认为增多的不作为现象主要是主观性不作为而非客观性不作为,建议通过调整和完善问责和惩治政策、增强公职人员岗位的竞争性、让岗位权力与责任对等、合理设置干部追责与权利保护机制等措施来解决。

  [关键词]廉政学;不作为;主观性不作为;客观性不作为;问责;追责

  [中图分类号]D630.3   [文献标识码]A   [文章编号]1008-9314(2018)05-0170-07

  [收稿日期]2018-09-10

  [基金项目]中国社会科学院登峰战略“特殊学科”廉政学项目、“党和国家监督体系绩效测评研究”创新项目阶段性成果

  [作者简介]蒋来用,中国社会科学院中国廉政研究中心秘书长、社会学所廉政研究室主任。

  不作为特指公共机构不履行职责或者其工作人员得过且过、工作拖拉、推诿扯皮、懒惰懈怠等现象,该现象与公民不履行公民义务等不作为具有本质区别。不作为问题是公共管理中的一道难题,在世界各个国家和地区的不同历史阶段都存在。不作为具有长期性、普遍性和顽固性,有公共权力存在的地方,就有不作为问题形影相随。不作为问题早就存在,但近年来这个问题凸显,因为有着特殊的语境,有些略不同于往常,具有特别的政治意义和社会含义,某种程度是指在全面从严治党力度加大的情况下,尤其是反腐败力度加大的情况下,一些干部以前主动积极想为的状态迅速减弱,变得格外谨慎小心,生怕出事被查或被媒体关注惹来麻烦。这种状态不同于“宽松软”状态下的不作为,是在新时代工作要求和管党治党环境明显改善的情境下形成的一种较大范围、具有集体性的一种不敢为状态。这种状态显示出干部在监督环境迅速改变的情势下的焦虑不安和不适应过程。2018年5月,中共中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》,中共中央组织部负责人解释说,中央专门就激励干部担当作为印发文件,目的就是充分调动和激发干部队伍的积极性、主动性、创造性,激励广大干部在新时代担当新使命、展现新作为,努力创造属于新时代的光辉业绩”。[1]《意见》在如何激励干部担当作为方面提出了很多新要求,采取了不少新举措。但一些干部在实践中仍觉得有很多困惑,感觉实践操作起来比较困难。因此,有必要对特殊情境下的不作为状态的形成机制进行研究,有针对性地予以解决。

  一、不作为的具体形态与近年来的变化趋势

  不作为是干部在工作中存在的消极怠慢的不良作风和状态,根据主观因素的不同,可以分为客观性不作为、主观性不作为,主要有不能为、不愿(不想)为、不敢为三种形态。

  客观性不作为是由于客观原因左右而不能作为,主要形态是不能为。干部主观上想有所作为,但因为能力限制素质的局限,出现本领恐慌,工作上束手无策。例如因为跟不上产业结构调整的脚步,抓经济固守老路子,止步不前,毫无起色;因为适应不了被监督,在工作中与媒体打交道的能力捉襟见肘,无所作为;因为不积极进行观念更新,在互联网大潮下,被越落越远,被动适应。不能为是个人知识储备和学习能力与岗位职责不匹配而出现的矛盾。这个问题是履行职责难以避免而存在的问题。由于社会不断发展进步,任务要求不断变化,岗位职责也相应需要与时俱进,由于人的认识的局限性,能力和知识缺陷难以避免,不能为的问题客观存在。当然,此类问题解决起来也相对比较简单,主要是加强岗位职责的培训和学习,帮助干部弥补短板。

  主观性不作为不是能力问题,而是态度问题。主观性不作为主观上都是故意的,明知自己的行为必然或者可能会产生不利岗位职责的后果,但希望或放任这种结果的发生。主观性不作为分为不敢为与不愿为(不想)为两种形态。不敢为就是存在问责追责力度大、干事风险大,行为人为了自身安全考虑,谨小慎微,缩手缩脚,多一事不如少一事,能不干的不干,能少干的少干,生怕引火烧身。不愿(不想)为则是在没有压力和风险的情况下,由于个人习惯、情绪、利益(如非法收入的减少、福利津补贴的取消、发展遇到“天花板”、激励机制少)等因素而不履行岗位职责,给管理服务对象和公共利益造成影响和损失。经常见的表现就是懒惰懈怠、工作不动脑筋、图省事、报复领导的批评等。不愿(不想)为既有懒惰懈怠这种需要一定时间才形成的行为习惯,也有为了本人或特定关系人利益考虑的暂时性选择。不愿(不想)为的状态的一个重要特征就是,不管政策是否变化还是发生多大程度的调整变化,不作为都会发生。也就是说,此类不作为受政策变化的影响较小,具有顽固性和长期性,治理起来比较困难。不敢为则是规避问责和风险的手段,不愿(不想)为不同,具有临时易变的特征,受政策的影响较大,对政策变化比较敏感。岗位职责一变,或政策精神一变,干部的工作状态和精神面貌就可能会改变。不愿(不想)为可能大多数是单个人的行为表现和精神状态,不敢为还具有集体性和普遍性的特征,就是相当数量的干部而不是少数个别干部工作状态前后发生明显的改变。这些干部虽然没有相互串通而形成的集体意识,但却具有相同的行动表现,以前工作都很拼,改革创新愿望强,工作热情主动,积极向上、开拓进取,但因为政策的调整变化,都变得保守和小心谨慎。不愿(不想)为是个人纯粹的主观行为,但不敢为则是在客观环境的压力下产生的主观性消极。不敢为与不想为有时难以区分,主要因为二者之间可以相互转化。临时性的不敢为,因为机会和条件原因,时间长了就会真正成为懒惰型不想为。长期不想为习惯了,稍微遇到一些困难或压力就会不敢为。

  不作为问题在党的十八大之后受到越来越多的关注。人民论坛问卷调查中心2015 年4月25日-5月12日通过人民论坛网、人民网、强国论坛、网易等平台发布网络问卷调查;通过人民论坛全国理论调研点面向党政干部群体和普通民众随机发放纸质问卷。调查结果显示,71.7%的受访者“经常感受到”官员“不作为”。[2]但不愿(不想)为、不敢为、不能为三种形态受到的关注度并不一样。人民论坛问卷调查中心的调查问卷对三种不作为形态进行了细分,在问到“您认为哪个是造成当前‘为官不为’的真正原因”时,高达51.8%的受访者选择“由于自身不干净、怕触碰利益、怕得罪人等,胆小怕事‘不敢为’”,只有19.2%选择“由于遇到‘天花板’,抱怨‘多干多错’等,懒散散漫‘不想为’”,选择“由于政治规矩而未立,转型调整不适应灯,职能缺位“不会为””只占10.2%。[3]从这个调查可以看出,不作为现象中表现最为突出的是“不敢为”,社会公众把“不敢为”当作“为官不为”的主要原因,并且不敢为的一个重要前提是自身不干净、怕触碰利益、怕得罪人。

  其他的数据也支撑人民论坛问卷调查中心的问卷调查结果。例如,中国知网等数据库显示,有关“不作为”“不敢为”文献在党的十八大后迅速增多,表明这些问题受到党政机关干部、学者、媒体等方面的高度关注。在中国知网搜索页面,选择“主题”,截至2018年6月1日,共搜索出2201 条结果,其中2012年之前没有一条结果。2012年仅有1条。2014年之后大幅上升到355条,2015年达到933条,之后出现逐年下降的趋势。研究和报道“为官不为”的文献增多,客观表明了这种现象的增多,这与人民论坛问卷调查中心2015年的问卷调查结果(七成以上的受访者“经常感受到”官员“不作为”)是高度吻合的,因为这年中国知网主题为“为官不为”的文献达到历史峰值。

  (图略)

  但是不愿(不想)为、不敢为、不能为三种不作为形态中,那种形态最为突出呢?在中国知网高级检索网页中,在输入检索条件选择“全文”,输入“不作为”并含“不敢为”,剔除党政机关不作为无关的内容,如老子“不作为”相关文献。2012年之前,在正文中同时出现“不作为”和“不敢为”的并与“为官不为”有关的文献几乎没有。2014年之后开始增多。2016年达到46篇,出于历史高位。以同样方式输入“不作为”并含“不想为”,也会发现在2012年之前的文献几乎没有。但2013年之后开始逐步增多,2016年达到最高值。从中国知网数据可以看出,2015年之后,主观性不作为现象明显加大。但以同样方式输入“不作为”“不能为”,我们则发现2013年之后大幅增加的现象,历年的数据基本保持比较稳定。这说明“不能为”数据具有相对明显的惰性,并不会因为外部政策的变化而发生很大的变化。

  中国知网关于不作为三种形态的文献数量(表略)

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姓名:蒋来用 工作单位:

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