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精准扶贫:中国扶贫的新实践
2019年10月16日 12:48 来源:《中共中央党校(国家行政学院)学报》2019年第5期 作者:李小云 陈邦炼 唐丽霞 字号
关键词:精准扶贫;扶贫新实践;领导体制;治理机制;扶贫方式

内容摘要:

关键词:精准扶贫;扶贫新实践;领导体制;治理机制;扶贫方式

作者简介:

  [摘要]  脱贫攻坚战实施以来,中国扶贫政策仍在开发式扶贫的基础上建立,同时,为应对21世纪以来特别是21世纪第二个十年以来经济社会转型所出现的挑战,在扶贫领导体制、贫困治理机制、扶贫方式等多个方面进行创新。在扶贫体制方面,创新使用政府行政主导、五级书记挂帅、第一书记驻村等方式;在贫困治理机制方面,打破部门壁垒,实现贫困人口精准识别,回归部门专业技术理性,建立考核评估体系;在扶贫方式方面,因地因人因需制宜创新和扩展多元化扶贫方式。在政策的引领下,精准扶贫工作取得了一系列成绩,是中国扶贫的新实践、中国减贫叙事中的新故事。

  [关键词]  精准扶贫;扶贫新实践;领导体制;治理机制;扶贫方式

  [作者简介]  李小云(1961-),男,陕西定边人,中国农业大学人文与发展学院教授,博士研究生导师;陈邦炼(1992-),女,广东潮州人,中国农业大学人文与发展学院博士研究生;唐丽霞(1979-),女,安徽池州人,中国农业大学人文与发展学院教授,博士研究生导师。

  在2012年以来的农村扶贫工作中,通常使用两个术语,一是精准扶贫,二是脱贫攻坚战。这两个术语形象地代表了这一阶段农村扶贫工作的基本特征。精准代表了扶贫的方式,脱贫攻坚战呈现了扶贫的机制,两者共同构成了新时期农村扶贫工作的新特征。进入21世纪以来,特别是进入21世纪第二个十年以来,中国政治、社会、经济条件都发生了根本性的变化。其中,经济增长模式的影响、社会分化日益明显是这一阶段扶贫工作所面临的新挑战[1][2]。与以往不同的是,进入新阶段以来,贫困人口的比例并不算很高,然而绝对数量依然很大,因此,难以通过全面实施保护托底式的脱贫方式来解决贫困问题。同时,也难以通过一般的经济开发实现脱贫,扶贫工作面临双重压力。

  贫困并非中国独有的问题,贫困治理也始终是一项世界性的议题[3][4][5]。贫困的治理模式大致有两种。一种是以美国为代表的强调“个人努力进取”的脱贫模式。这种模式的核心是个人在市场中通过努力改善自己的生计,并主要通过个人收入在市场机制中保障自身福利,如将个人收入用于投资商业化的教育、医疗和养老保险等机制以确保个人未来福利的维持或改善。尽管美国政府有扶贫救助计划,尤其是社会慈善救助,但从总体上讲,美国的贫困治理并不依靠收入转移[6]。第二种贫困治理模式是北欧和西欧的福利国家模式。该模式的核心是通过高税收抑制收入差异,再通过收入分配形成相对公平的国家主导下的社会保障和就业保障机制[7]。美国的贫困治理虽然具有很强的个体效率激励效应,但由于其无法应对处于贫困陷阱中的贫困人口问题而备受诟病[8]。欧洲模式虽然从制度上最大程度地发挥了兜底作用,但背负巨大的福利负担,形成了福利陷阱[9]。2008年经济危机之后,沉重的福利负担曾促使德国尝试将社会保障政策引向自由主义的市场机制,却因得不到民众支持而告终,福利政策进入进退两难的局面[10]。很多后发型国家,如日本、韩国、新加坡等在其经济发展以后基本采用介于美国和欧洲之间的模式[11][12][13]。部分经济发展程度较高的发展中国家,如巴西,则尝试创新性地采用收入转移模式[14]。这一模式一度取得喜人效果,但难以解决贫困者的收入问题,因此无法从根本上解决国家的整体贫困问题。

  中国政府自21世纪初就关注到经济社会条件的变化,在21世纪第一个十年的扶贫战略中开始逐步建立和完善农村社会保障体系,并逐步实现两项制度的衔接,推动一系列针对贫困地区的社会保障政策的建立与落实[15]。这一时期,中国的农村贫困治理开始面临经济发展和福利改善的双重压力,但开发和保护有机衔接的贫困治理机制却未能得到完整发育。到了21世纪的第二个十年,压力日益突显,在贫困人口的绝对数量依然很大、经济发展水平还未达到较高程度的情况下,一方面,中国需要进一步挖掘开发式扶贫的潜力,以避免直接的收入转移,另一方面,需要根据财政承受能力建立有效的保护和托底机制。在精准扶贫阶段,最终走向两项制度的有机融合,而且形成了更为广泛的开发式与保护式扶贫相互结合的扶贫战略。不仅开创了新时期中国农村扶贫的新格局,同时也为国际减贫实践提供了新经验。

  新时期我国设定了到2020年消除绝对贫困的目标,精准脱贫攻坚战是我国治国理政的新实践。精准脱贫攻坚的一系列战略和政策则是为应对经济社会转型中的挑战而形成的。本文不是针对精准扶贫工作的系统评价和总结,也不是对这项工作进行理论归纳,而是基于以往的扶贫开发实践,从贫困治理机制、扶贫领导机制和扶贫方式创新等不同方面对精准扶贫工作进行比较性的解释和说明,从而为这项工作提供更多思考。

  一、精准扶贫的成绩简要

  如果考虑到这个阶段减贫的难度,精准脱贫攻坚战实施以来农村贫困人口年均减少1000万以上应该是中国减贫历史上最好的业绩。如表1所示,脱贫攻坚战实施以来,农村绝对贫困人口的数量和贫困发生率大幅下降。全国农村贫困人口从2010年的16567万人下降到2018年的1660万人,同期贫困发生率从2010年的17.2%下降至1.7%。与此同时,农村居民人均可支配收入从2010年的5919元增加到14617元,贫困地区2018年农村居民人均可支配收入则增长到10371元,14个集中连片特困地区2018年农村居民人均可支配收入达10260元,均高于全国农村上年增速[16] ,远远高于每人每年2300元(2010年不变价)的农村贫困标准(详见表1)。

  同时,从贫困地区基础设施、教育、卫生条件改善等方面,也可以看出精准脱贫攻坚战的成就。在住房质量改善方面,2017年贫困地区农村居民居住在钢筋混凝土房或砖混材料房的农户比重为58.1%,比2012年上升18.9个百分点;农村居民户均住房面积也比2012年增加21.4平方米。在饮水安全方面,2017年贫困地区农村饮水无困难的农户比重为89.2%,比2013年提高了8.2个百分点;使用管道供水的农户比重为70.1%,比2013年提高16.5个百分点;使用经过净化处理自来水的农户比重为43.7%,比2013年提高13.1个百分点。

  截至2017年末,贫困地区通电话的自然村比重从2012年的93.3%上升到2017年的98.5%,提高5.2个百分点;通有线电视信号的自然村比重为86.5%,比2012年提高17.5个百分点;通宽带的自然村比重为71.0%,比2012年提高32.7个百分点。2017年贫困地区村内主干道路面经过硬化处理的自然村比重为81.1%,比2013年提高21.2个百分点;通客运班车的自然村比重为51.2%,比2013年提高12.4个百分点[18](详见表2)。

  数据来源:国家统计局历年《中国农村贫困监测报告》[17]

  数据来源:国家统计局《扶贫开发成就举世瞩目 脱贫攻坚取得决定性进展——改革开放40年经济社会发展成就系列报告之五》

 

  数据来源:国家统计局《扶贫开发成就举世瞩目 脱贫攻坚取得决定性进展——改革开放40年经济社会发展成就系列报告之五》

 

  数据来源:国家统计局《扶贫开发成就举世瞩目 脱贫攻坚取得决定性进展——改革开放40年经济社会发展成就 系列报告之五》

  2017年,贫困地区农村居民16岁以上家庭成员均未完成初中教育的农户比重为15.2%,比2012年下降3.0个百分点;84.7%的农户所在自然村上幼儿园便利,88.0%的农户所在自然村上小学便利,分别比2013年提高17.1和10.0个百分点;有文化活动室的行政村比重为89.2%,比2012年提高14.7个百分点[19](详见表3)。

  2017年,贫困地区农村拥有合法行医证医生或卫生员的行政村比重为92.0%,比2012年提高8.6个百分点;92.2%的户所在自然村有卫生站,比2013年提高7.8个百分点;拥有畜禽集中饲养区的行政村比重为28.4%,比2012年提高12.4个百分点;61.4%的户所在自然村垃圾能集中处理,比2013年提高31.5个百分点[20](详见表4)。

  脱贫攻坚所取得的成就主要得益于精准扶贫的一系列战略和政策,在贫困治理的场域中实事求是地把握了公平和效率的辩证关系,在政府“扶贫责任—识别贫困者—打破贫困”的制度性约束下,为整合不同的扶贫资源,创新扶贫方式,向贫困者提供人力资源支持,凝聚社会的扶贫共识等诸多方面进行了全面的创新,构成了中国扶贫历史过程中的新实践和新经验,是中国减贫叙事中的新故事。

作者简介

姓名:李小云 陈邦炼 唐丽霞 工作单位:

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