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科学应对迁徙转变 重构社会治理体系
2021年09月16日 09:20 来源:《中国党政干部论坛》2021年第8期 作者:段成荣 字号
2021年09月16日 09:20
来源:《中国党政干部论坛》2021年第8期 作者:段成荣

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  党的十九届五中全会明确指出,全党要统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局,深刻认识我国社会主要矛盾变化带来的新特征、新要求,深刻认识错综复杂的国际环境带来的新矛盾、新挑战,准确识变、科学应变、主动求变。统筹“两个大局”、两个“深刻认识”以及三“变”是我们应对挑战和把握机遇的前提条件,同时也是推进我国治理体系和治理能力现代化的必然要求。

  在所有影响我国社会变迁的因素中,人口因素具有支撑作用。人口的变化是社会结构变化的基础,同时也是新时代、新征程中必须面对的基础性、全局性和战略性问题。人口的空间流动已经成为一种不可逆转的人口态势,其发展进程与改革开放同步,并将始终伴随着实现“两个一百年”奋斗目标以及中华民族伟大复兴中国梦的全过程。从乡土中国向迁徙中国的转变是我国社会领域中最深刻的变革,意义重大,其影响渗透到社会的各个方面。迁徙转变不仅表明了社会结构的变动方向,同时也奠定了社会治理创新的基础,机遇与挑战并存。从本质上看,迁徙中国的挑战并非来自人口流动本身,而是来自对迁徙中国的认识不足,缺乏文化、理念等方面的应对经验,以及现有制度安排和治理模式缺乏对迁徙转变的系统性反应。本文立足于对迁徙中国准确认识的基础上,提出科学应对迁徙转变及重构社会治理体系的“中国方案”。

  一、对迁徙中国的再认识

  在全面建成小康社会、实现第一个百年目标的过程中,中国已经从依靠户籍制度建立的定居型社会转变成要素自由流动的迁居型社会,从依靠血缘、地缘的熟人社会转变成业缘化的生人社会,从低流动、被动流动的乡土中国转变成高流动、全方位、多元化、主动流动的迁徙中国。第七次全国人口普查数据(以下简称“七普”)显示,2020年,中国流动人口总量达到3.76亿,较2010年增长了69.73%。其中,省内流动人口为2.51亿,较2010年增加1.16亿人,增长了85.70%;跨省流动人口为1.25亿,较2010年增加3896万人,增长了45.37%。人口流动参与度大幅度提高,流动人口规模进一步扩大。

  从来源地来看,流动人口的来源地分布呈现多样化和分散化,由最初的个别地区,如四川省、广东省、安徽省等向全国所有地区扩展;从流向上来看,人口持续向东部地区聚集;从参与人员的构成来看,流动人口逐渐由青壮年劳动力特别是男性劳动力向男女老幼扩散;由文盲、小学毕业生向所有教育类别人员扩散,由汉族向各类少数民族扩散,如壮族、满族、回族等,全员参与流动。除此之外,城—城流动人口和市辖区内人户分离人口也经历了大幅度增长,城市间和城市内部短距离流动高度活跃。

  上述转变过程进一步表明由乡土中国向迁徙中国形态转变业已形成。常态化的迁移流动不仅改变了人们空间位置,更深刻影响了人们的生产、生活、社会交往方式、内在文化乃至社会治理理念。在由乡土中国向迁徙中国的转变过程中,以下三个方面的改变是确定无疑的,需要我们准确了解并予以适应。

  人际交往从“同质化”到“异质化”。迁徙转变必然导致人际交往的异质化,主要体现在两个方面。首先,乡土中国的社会交往方式趋于同质化,农民之间的交往建立在地缘、血缘、亲缘的基础上,并大多以互助式交往为主。然而,随着部分追求经济动机的农村人口离开熟悉的亲属网络、职业网络以及乡土网络流动到城市中,农民之间不再具有共同的身份、进行共同的生活或劳动,农民内部之间出现了分化。外出的农民与村庄之间的联系削弱,村庄的向心力与凝聚力衰退。接受城市文明的流动人口的生产、生活以及交往方式逐渐向城市人口靠近,且随着流动人口的代际传递,传统的农耕文明、“乡愁本色”逐渐褪去,而留守农村的人口仍然遵循着传统的乡土交往习俗。

  其次,城市社区居民的交往也同样经历着从同质化到异质化的过程。社区人口的户籍化转变为户籍人口与流动人口混居,同一社区内部人群的阶层、社会地位差异较大,人与人之间的交往从以情感联系为主转向以市场交换为主。与此同时,在社区居民的逐渐陌生人化过程中,不同人群的服务需求、宗教信仰以及行为方式等也存在差别,趋于多元化和复杂化。

  从“静”文化到“动”文化。长期以来,中国社会低水平的、有限的、缓慢的、被动的流动形态造就了“根植于土”的经济形态以及“叶落归根”的“静”文化。人地之间的桑梓情谊不仅体现在经济上,也根植于社会文化之中。几千年来,农民被土地束缚,世代定居于乡村,形成了天然的稳定性以及自我延续的静文化。“安土重迁”的习俗不仅支配着个体的生活与社会交往,同时也影响着个体的认知和思维方式。

  改革开放以来,工业化、城镇化在吸引农民从农村向城市自由流动的同时,也使得中国传统的静文化发生转型。迁徙中国的大规模、高水平、主动的人口流动,实际上伴随着静文化的退化以及动文化的建构。在此过程中,一方面,农民冲破土地的限制,告别了过密化的农业。血缘、亲缘关系形成的差序格局不断松散,由此瓦解了传统意义上乡土中国的乡村社会共同体与文化基础,导致根植于生产、生活以及交往方式的静文化逐渐退场;另一方面,随着人口流动规模从无到有,从少到多,从较多到巨大,流动范围从“离土不离乡”到“离土又离乡”,再到“离土不离乡”与“离土又离乡”并存,流动原因趋于多元化,社会主体、社会空间、社会网络以及社会关系不再受限,自由流动的文化观念逐渐取代传统的静文化观念。

  从乡土“礼”治到迁徙“法”治。在一定意义上,迁徙中国的契约关系代替了乡土中国的伦理关系。乡土中国的社会治理理念具有浓厚的乡土伦理,以乡村为基,历代相习、积久而成。首先,乡土伦理具有内生性,乡村秩序在村落中自然形成并依靠礼俗规则加以维持和延续;其次,乡土伦理具有习得性,无需专门学习,村民便可以在日常交往中学习并遵守。乡土中国的生产、生活方式以及习惯、礼仪等变化缓慢,世代积累的经验足以维持和保障社会秩序,因此乡土中国是一种礼治社会。

  而后,伴随着市场经济的发展以及相关政策的松绑,人口的空间位置变化导致社会交往的异质化、信息渠道的多样化、文化观念的动态化,这种转变打破了熟人社会的秩序。传统礼治的约束力日趋弱化,走向式微,法治成为迁徙中国的秩序主导。契约关系代替伦理关系成为社会治理的基础。理性化、法治化、公共性是迁徙中国化解社会矛盾、维护社会稳定、推进社会文明的支撑力量。建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体要以法治为基础。

  二、从乡土中国到迁徙中国:科学应变

  要科学应对迁徙中国可能带来的挑战就必须跳出传统的逻辑分析框架,避免局部的、静态的治理思路,而要从全局的、动态的视角来重新思考。“如何适应社会结构、社会关系、社会行为方式、社会心理等深刻变化,都需要认真研究并做出工作部署”。因而,从乡土中国到迁徙中国的社会治理思路转变应该体现在文化、理念以及制度等方方面面。 

  更新传统文化观念,强调自由流动、平等参与。任何制度安排和政策措施都基于一定的文化土壤,文化是制度和政策有效发挥作用的前提条件。积极应对迁徙中国的核心在于更新传统文化观念,强调自由流动和平等参与。当前,迁徙中国面临的很多挑战都源于社会文化滞后于社会实践。“安土重迁”的静文化已经不再适应当今社会的发展,还会使得流动人口在经济社会和劳动力市场中或多或少地受到排斥和歧视,这既不利于人的全面发展也不利于社会的高质量发展。此外,传统的静文化还滋养了“悲观论”和“全责论”。以此次新冠肺炎疫情为例,其中有些声音认为“人口流动导致了疫情的蔓延,加剧了传染疾病的传播”,并由此提出要限制人口的流动。显然这些认知大多源于传统的概念和框架,停留在乡土中国的农耕思维,与当今高流动性的社会极不匹配。事实上,中国在新冠肺炎疫情的防控中,一个重要的经验在于监测了人口流动轨迹,实行了动态化管理,避免了“一刀切”的措施。由此,中国才能迅速恢复生活、生活秩序,经济增长也在被迫“深蹲”后迎来积极向好局面。

  更新文化观念并进行文化升级,推动营造出自由流动、平等参与、平等发展的社会氛围。在文化转变的过程中,政府应当强调人口自由流动的优势、积极引导公众消除对迁徙中国的过度解读,弱化对迁徙中国不必要的担忧甚至恐惧,鼓励公众积极参与、自由流动。当自由流动、平等参与的动文化完全代替传统的静文化时,公众对迁徙中国的认识会不断加深,迁徙中国也将展现出一副全新的图景,与迁徙中国治理相关的思路框架以及政策安排也会进一步创新。

  构建整体性和动态性的社会治理体系。迁徙中国的本质在于人口在城乡之间、城市之间以及城市内部不断流动,这就意味着传统上依靠户籍人口为依托的社会治理理念无法适应当今人口流动的发展态势,需要相应调整。整体性和动态性的治理理念是迁徙中国治理体系构建的落脚点和切入点。

  一方面,社会治理体系的构建不应该脱离国家整体的发展框架以及人类命运共同体的发展格局。人口流动的影响已经渗透到国家的各个领域,涉及方方面面,传统的以某一部门为主导的碎片化管理难以行之有效。同样以此次新冠肺炎疫情为例,超越地域性的公共卫生事件需要构建整体性的应急管理体系,只有信息技术、交通通信、医疗卫生、食品药品等部门通力合作,各部门相互配合与支持,才能实现纵向管理有效、横向协调有序。与此同时,整体性治理还意味着政府、社区、非营利组织等之间要相互合作,并动员公众广泛参与,单纯依靠某一社会体系难以实现预期目标。当然,迁徙中国治理体系的构建也不应该脱离人类命运共同体的发展格局。尽管我国的国际移民总量占比相对较低,但随着科技的进步以及国内外迁移政策的调整,我国国际移民增长的势头不可阻挡。为此,迁徙中国应未雨绸缪,加强与国际移民流出地的协调管理,构建中国的移民管理体制。

  另一方面,人口流动处在不断发展和变化之中,绝大多数流动人口并不会固定在某一个部门或者地区,因而增加了制度安排的变数。例如,流动人口的回流、二次流动或者循环流动等,这些不确定性和复杂性将始终伴随着迁徙中国的发展和社会治理进程。考虑到人口流动的不确定,基于户籍人口管理的治理理念和治理模式需要升级,只有建立流动性、动态性的治理体系才能适应社会变迁之所需。动态性的治理理念不仅强调了可持续性,同时也强调了全生命周期性。当前,流动人口内部日益老化且家庭化趋势明显,相关需求也呈现出多样化和差异化。从动态性角度出发,在继续发挥政府管理职能的同时,充分考虑流动人口内部的需求变化及其差异,迅速转向精细化的、分流动群体类型的社会服务,构建面向流动人口家庭的服务体系,以预防迁徙中国可能带来的脆弱性风险。

  创新制度以适应迁徙转变。忽视人口迁移流动的常态化,并过度强调通过政策干预以逆转迁徙中国的进程,并以此形成的体制机制就如同削足适履,早已经不适应我国迁徙转变的进程。在新的时代背景下,有必要创新体制机制来协调人口流动与现有制度之间的矛盾。例如,以户籍制度为基础设计的公共资源和基本公共服务已经不能适应迁徙中国的需要。在此背景下,中共中央出台了一系列户籍制度改革措施。例如,《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》明确提出要有序推进农业转移人口市民化、推动基本公共服务均等化。“十四五”规划纲要更强调要根据人口流动实际调整人口流入流出地区教师、医生等编制定额和基本公共服务设施布局。除此之外,为解决流动人口婚姻登记不便的问题,自2021年6月1日起,7省2市开展了婚姻登记的“跨省通办”的试点工作。在试点地区,内地居民结婚登记由结婚双方共同到一方常住户口所在地的婚姻登记机关进行申请登记,扩大到一方当事人常住户口所在地或者经常居住地婚姻登记机关办理。把以户籍人口为社会治理的基本依据及时调整为以常住人口为依托,以适应迁徙转变不仅是迁徙中国的现实需要,同时也是现代化治理体系质的提升。

  与此同时,在创新社会治理体制的过程中要同时兼顾平等与均衡,消除现有格局中存在的障碍,实现城乡、区域的平等参与和共同发展。人口流动导致城乡、地区差异扩大,区域资源和公共服务存在供需矛盾,有必要建立健全城乡融合发展体制机制,促进大中小城市和小城镇协调联动,缩小地区、城乡差距,让发展成果更多更公平惠及于民。

  三、迁徙转变引导社会治理的创新方向:主动求变 

  当前,国家为应对迁徙转变出台的一系列配套的政策措施非常有效,但考虑到中国在现阶段以及未来很长时间里仍会处于迁徙中国的阶段,这就要求社会治理的应急策略要与长效机制有效衔接。根据全面建成小康社会和实现社会主义现代化强国的重大需要,迁徙转变引导社会治理的新方向可能体现在以下方面。

  疏通社会流动渠道,为实现自由流动奠定必要的行政基础。迁徙中国的主要矛盾已经转向人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着人口流动程度的不断加深,原有的制度安排需要作出相应调整。党的十九大报告明确提出,要破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端,使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会。在高质量、充分发展中扩大社会性流动是破解当前主要矛盾,增强人民群众获得感、幸福感和安全感的关键。

  完整的社会性流动既包括人口在社会结构上不同层级之间的流动,也包括人口在不同地区之间的横向流动和农村居民转向城市居民的纵向流动,并且横向流动是实现纵向流动的基础和前提条件。当前我国的横向流动和纵向流动都取得了一系列进展,但在现行制度安排和社会政策中,仍然存在阻碍社会流动的障碍因素。例如,户籍制度、基本公共服务供给不均等、资源配置不均衡以及劳动力、人才市场规则有待健全等。只有坚持深化户籍制度改革、从满足基本公共服务需求入手完善社会政策托底、统筹劳动力和人才自由流动的制度建设、疏通社会流动渠道、保持市场配置资源的激励机制才能使流动全员平等参与、平等发展,激励全员流动活力,助力迁徙中国的内生发展动力。 

  以民生为根本推进社会治理体制改革创新。以人民为中心,坚持人民主体地位,发展成果由人民共享,增进民生福祉是解决迁徙中国突出问题的有效途径。党的十八大以来,政府加大了在教育、就业、社会保障、医疗卫生服务等方面的投入和改革力度,但民生需求和基本公共服务之间仍然存在矛盾。例如,流动儿童面临学校教育和家庭结构拆分的双重缺失、流动老人面临异地养老以及城市适应的双重挑战、流动人口面临定居大城市的偏好与落户小城镇政策导向之间的矛盾等。

  从现有实践来看,迁徙中国的民生保障仍然存在短板,社会治理也存在弱项。以往强调社会治理的供给侧已经不能适应迁徙中国的需要,而应加强社会治理创新重点的转移,供给侧和需求侧并重。个体对美好生活的需要不断重构,如个体的生活方式逐渐个性化、多样化,个体对居住环境和社会环境的要求不断提高,更加强调居住环境的宜居化、社会环境的公平化、法治化以及民主化。因而,新时代、新征程中社会治理体制的改革创新需要以民生为基础,考虑民生需求的变化,通过提高政府的治理能力与社会的自我服务能力来保障民生需求,从而弥补社会治理的弱项。

  重视数字化转型对迁徙中国社会治理的影响。中国在未来较长时间内会处于迁徙中国阶段,社会治理体系的构建必然会面临各种新旧矛盾的叠加。例如,以物联网、人工智能、云计算、区块链等为代表的科技进步正在改变当今中国的生产、生活方式以及经济、文化格局,这些变迁和不确定性无疑会增加迁徙中国社会治理的复杂性和难度。虽然迁徙中国的发展进程与数字化的高速发展相同步,但迁徙中国的数字化治理能力的现代化远远低于数字化发展的现代化。

  如果迁徙中国的社会治理体系构建不能与数字化转型有效配合,那么大数据技术不仅不利于创造多样化的就业模式、激活迁徙中国的要素潜能、促进公共服务和社会运行方式的创新,同时还有可能侵犯人口自由流动的权益,甚至形成代际分化。因此,未来迁徙中国的治理模式将不可避免地与科学技术共生、互构。改变现有的治理模式与政策安排,以数字化转型驱动生产方式、生活方式和治理方式变革,建立健全在信息交换与沟通、资源投入和共享、政策实施支援体系与网络建设等方面的跨部门和跨区域协作合作,才能在数字化转型的潮流中构建迁徙中国的话语体系。

  (作者系中国人民大学人口与发展研究中心教授)

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姓名:段成荣 工作单位:

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