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论区块链技术在社会救助制度中的适用
2021年03月02日 14:28 来源:《行政管理改革》2021年第2期 作者:匡亚林 字号
2021年03月02日 14:28
来源:《行政管理改革》2021年第2期 作者:匡亚林
关键词:区块链技术;社会救助制度;相对贫困治理

内容摘要:

关键词:区块链技术;社会救助制度;相对贫困治理

作者简介:

  [摘要] 区块链技术经过了三代技术应用的演化,正在向公共服务领域渗透和转化。在技术转化层面,它已经链接了经济金融领域、计算机软件应用领域以及商业保险领域,为多学科、多领域提供了革新性的技术服务。进入新发展阶段后,将区块链技术适用于社会救助对象的主动瞄准、救助资格的动态审核、制度运行的过程监管、救助需求的按需匹配等环节,参与社会救助工作的绩效考核与评定,通过技术“赋值”“赋能”“赋权”,推动社会救助制度的高质量发展。

  [关键词] 区块链技术;社会救助制度;相对贫困治理;风险防范

  [基金项目] 国家社会科学基金项目“农村互助养老的制度化供给机制研究”(18CSH064)。

  [作者简介] 匡亚林,电子科技大学公共管理学院讲师、硕士生导师。

  一、问题的提出

  2019年10月中央政治局第十八次集体学习时,习近平总书记提出要探索“区块链+”在民生领域的运用,积极推动区块链技术在教育、就业、养老、精准脱贫、医疗健康、商品防伪、食品安全、公益、社会救助等领域的应用,为人民群众提供更加智能、更加便捷、更加优质的公共服务。[1][2][3]2020年8月,中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于改革完善社会救助制度的意见》指出,运用现代信息技术推进救助信息聚合、救助资源统筹、救助效率提升,实现精准救助、高效救助、温暖救助、智慧救助。可见,新兴信息技术在社会救助领域的运用研究十分迫切和需要。而当下,对于像大数据、区块链等新兴技术研究和场景运用多涉及在经济、金融、银行等市场层面,[4]社会领域和政府领域的运用目前则较为稀缺。

  社会救济在中国历史悠久,与西方国家带有强烈的宗教慈善色彩不同,我国社会救济起源带有明显的系族基因,且近现代以来呈现出新的特点,其组织形态经历了从非正式向正式的历史嬗变,社会救济制度逐渐由非制度化安排发展为正式制度安排。随着社会救助制度的确立和发展,全面小康社会建成后,我国将从“绝对贫困”治理走向“相对贫困”治理阶段。当前,相对贫困的治理基点是多维贫困,[5]社会救助将向低收入群体、支出型贫困群体拓展,甚至扩大到潜在遭遇急难的全体人民群众。社会救助需求承载量将大幅增长,社会救助的开展将面临更艰巨的挑战。[6]新时代背景下,技术驱动治理的成功案例比比皆是,在社会救助制度领域也有必要探索如何与新兴信息技术实现更好地融入与结合,增强救贫对象的群体获得感、幸福感、安全感。

  新发展格局下,我国社会救助体系依然存在着制度衔接不畅、救助对象瞄准困难、救助监管流程繁琐、救助资源碎片化等治理难题,部分群体出现保障不足问题,造成救助资源的配置效率低下和救助资源浪费的情况。如何通过新兴信息技术,如大数据、区块链、人工智能等方式,驱动技术“赋值”“赋能”“赋权”社会救助制度,建立健全新时代分层分类的社会救助体系,值得学界关注。

  二、区块链技术的理论基础与通用模型

  区块链技术是由区块头、区块链按照时空贯序所组成的分布式账本,[7]区块间平等、独立,且单个块的损坏不影响整体链条,具有一定的安全性、可信性和稳定性。从理论和运用层面挖掘区块链技术的工作原理和实践通用模型,有助于发现技术驱动治理实践的运行逻辑,并进一步在社会救助等领域提供更便捷的民生服务。

  (一)区块链技术的理论基础

  一是区块链技术的分类。[8]目前,有三种典型的区块链模式可供选择,公链、联盟链和私链。其中,私有链模式适用于透明度较高的审核领域,如审计行业,同时适合参与者范围较小的公司内部和个体使用,是一个具有单一中心化的运行体系;公有链模式以公众所熟识的比特币应用为典型,任何个体都可以自由参与到区块链的序列中,是一个完全去中心化的运行体系;联盟链模式当前在需要结算的银行和金融领域运用最多,适合特定人群的多中心化运行体系。结合目前我国政府“放管服”的改革背景,联盟链模式适合多部门协作,[9]多元主体进行多中心的协同治理,如低保家庭的审核需要联合银行、房管、人社、商业保险、车管等众多部门,借助区块链技术和平台,可实现多部门高效的协同治理,联盟链集合了公链和私链的共同优点,[10]是分类中最为适切需要多中心协同供给提供公共服务的治理模式。

  二是区块链技术的分布式储存结构。与传统的数据储存技术不同,分布式不需要中心设备专门集中储存数据。分布式储存可以通过政府部门的每台电脑设备来实现分散式数据储存,其通过互联网联通系统所有机器所构筑成为一个虚拟的储存空间,并且可以通过增加设备的形式来分散储存压力。数据信息的获取通过服务器的位置定位实现,数据资源获取效率和安全性较高,且易于扩散。

  三是区块链技术的运行机制。区块链技术具有的技术优势是通过四大运行机制实现的,从区块链自身的运行逻辑来说,它的核心功能主要有:一是机器信任的共享机制,二是时间节点序列的追溯机制,三是自动执行的智能合约机制,四是不可篡改的安全机制,这也是适合区块链落地的应用场景。有了这些显著的技术优势,区块链技术在理论上可以为不同领域、不同行业、不同部门解决信任、安全、监管、契约、信息不对称等多重现实社会难以解决的问题。

  (二)区块链技术的通用模型

  一是区块链技术的演化模型。区块链技术起源于P2P网络,起初并非使用块链式数据,而是基于非对称性加密算法下的数据库技术。区块链1.0时代开始采用分布式账本,启用块链式数据,数据储存结构遵循梅克尔树;区块链2.0时代在智能合约和去中心化应用领域崭露头角;区块链3.0时代开始在大规模的商业应用领域运用,银行、金融等需要协作监管行业较受欢迎;未来,即将开启的区块链4.0时代是由区块链技术在公共服务领域所引领的,它可以结合数字中国建设,为数字政府、数字社会等国家新兴战略提供技术支持,配合其他新兴信息技术引领新的发展格局。

  二是区块链技术的核心议题。以国内的“区块链技术”研究发文做计量可视化统计,文献总数:24704 篇(2016年之前仅有48篇);检索条件:[主题='区块链' or 题名='区块链' or title=xls('区块链') or v_subject=xls('区块链') ];检索范围:知网总库。去除重复统计的部分(如区块链、区块链技术),核心议题前几名的议题分别为“区块链技术”“去中心化”“智能合约”“比特币”“共识机制”“应用场景”,见图1。可以看出,随着区块链技术的不断更新,其核心议题也围绕着它的主要功能机制以及技术本身的演化或迭代所展开。并且学界的关注点也从最初了解区块链技术的技术论视角(如什么是区块链,区块链结构),逐步转化为功能论视角(如区块链技术的功能)。相比较而言,学术界更关心的是它可以为人类做哪些方面的服务,技术优势该如何发挥、在哪些领域发挥等。

图一:区块链技术核心议题的计量可视化

  三是区块链技术的运用场景。通过统计可以看出,图2和图3分别展示区块链技术研究所涉及的行业和场景。当前,区块链技术在计算机、金融、信息、通信、电力、证券、行政管理、保险、图书馆、法律、档案等领域的研究较具有行业优势,且在物联网、供应链、商业银行、大数据、区块链金融等场景运用较多。

图二:区块链技术运用行业的计量可视化

 

图三:区块链技术运用场景的计量可视化

  三、区块链技术在社会救助制度中的适用

  区块链技术可探索在社会救助制度中的运用,如社会救助对象的主动瞄准、救贫群体资格的动态进出审核、社会救助制度运行过程的透明监管、社会救助需求识别和社会救助项目按需匹配,甚至用于社会救助工作开展的绩效考核和责任追究,[11]通过技术“赋值”“赋能”“赋权”,建立社会救助相对贫困治理的长效机制和完善健全现存社会救助体系。

  (一)区块链技术在社会救助制度适用中的“技术赋值”

  社会救助制度是社会保障中的非缴费型制度,贫困救助对象只要达到了政策规定的标准线或政策所认定的专项救助标准,并通过审核就可享受相关救助待遇。但以往的多层级审核效率较低,且难以有效瞄准和覆盖部分目标群体,有时还潜在伴随着污名化风险,[12]如最低生活保障中低保家庭的公示制度。结合区块链的类型选择,我们就需要一套既可以具有透明性,又同时可以保护隐私的操作系统,相比较私链和公链而言,联盟链兼具公链和私链的功能优势。如,多中心的操作系统可以让民政部门与工商、教育、就业、医疗、房产、银行、第三方支付企业(微信、支付宝等)等多部门实现跨部门和跨层级的协同办公,故联盟链与社会救助制度较契合。区块链的适用类型确认后,需要根据社会救助制度的运行机理进行“技术赋值”,可以在以下救助程序中嵌入区块链技术功能:

  第一,社会救助制度的利益相关者在区块链中的主体角色及定位赋值。在区块链的联盟链运行状态中可以分为不同的角色,有需要被救助的贫困群体、跨部门的政府机构及工作人员、主管社会救助的部门等,且他们都具有不同的职责,也同时被赋予不同的数值和角色。在管理和审核部门之间建立分属于不同的区块联盟,依据不同的地区建立联盟中心,联盟中心有修订数据和赋值的权限,但所有的修订和查阅都会通过时间戳留下信息记录,进行块头页码加密,通过哈希计算形成区块链条,以便用于后期监管和动态审查。

  第二,通过智能合约设定反贫困社会救助的相对贫困线并对标赋值。区块链技术的实现是通过不同的节点来共同控制的,每一个块头都包含了不同的数值、数据资源。当前,各省市根据当地经济社会发展水平、物价与消费性支出等情况共同确定贫困线,区块链技术可根据与上述指标设定联动机制,动态实施社会救助贫困线标准,根据月、年最低工资标准线实时动态划定救助标准。未来,面向分层分类社会救助体系的完善,共识机制和智能合约也需要设定分圈层、分类别的社会救助标准值,如设定基本生活救助类的核心圈层标准值范围,并划定高中低层次,系统智能识别后可以主动根据救助对象的实际情况为其赋值、定级、分类,以便于救助对象需求的有效衔接与精准匹配。

  第三,基于社会救助信息对称的区块链技术赋值。联盟链技术本身的每个节点之中,数据储存于相应的块头之中,一种不可逆的时间戳技术以及信息追溯技术可解决社会救助制度中的信息不对称问题。比如,通过区块链记载的麦当劳牛肉汉堡,把牛的生长期数据进行信息溯源管理,消费者就可以追溯公链中牛的饲养数据记录,假如这头牛被公链记载生前得过某些疾病,那么消费者就有可能做另外的消费选择或者购买替代产品。同样,在社会救助制度中,各救助项目也需要解决救助信息不对称的问题。例如,医疗救助,救助对象在申请医疗救助之前,可根据区块链的数据信息看到其基本病历,一方面,医生可以根据长期的病历精准医治;另一方面,民政部门也可以根据其客观的综合数据情况决定是否给予大病救助帮扶。同时,在低保领域的信息不对称问题更为严重,“人情保”“关系保”“骗保”等问题也时有发生,难以根治;现有的跨部门协作难以实现综合审核,如低保户在家计调查前转移银行账户和车辆等重要财产,[13]区块链技术“赋值”可在政府治理失灵时提供弥补性救助方案,提升国家治理能力和治理体系的现代化水平,增强政府公信力。

  (二)区块链技术在社会救助制度适用中的“技术赋权”

  去中心化的区块公链类型较适合商业模式和市场经营,作为社会保障体系中的非缴费型制度,社会救助制度需要更多地履行其兜底职能和义务,充当“最后一道生命网”,适用部分去中心化类型的区块链技术。我国的社会救助制度主要负责部门是民政部门,但是社会救助资格的获取却最需要与其他部门联合协作办公,如教育救助、医疗救助、住房救助等项目都需要衔接教育部门、医管部门、住建部门、税务部门、残联部门、公安部门、银行部门、车管部门等庞杂的系统。在区块链技术的运用过程中,就需要建立多中心的协作机制,联盟链是一种多中心的区块链技术,可以将涉及到核心业务的部门和相关企业设定为联盟中心,联盟中心具有一定的区块链权限;社会救助对象可以在联盟链中设置隐私保护和部门信息查阅功能,使其兼具公链和私链的技术优势。民政部门在区块链系统中处于联盟链的中心之一,具有一定的审阅、读写、修订的权限,如社会救助对象的数据读取资格、民政主管部门的数据读写、资料补充和修订权限,基于多中心的联盟区块链在技术赋权方面,可有效地实现社会救助制度的技术审核权、[14]技术监管权和绩效考核权等赋权行为。

  第一,区块链技术在社会救助制度中的资格审核权。通过第一阶段的技术赋值阶段,联盟链系统节点中已形成救助数据,区块链可通过联盟中心进行审核,参考社会救助对象录入的家庭资产信息、残疾等级、银行信息、税务信息和相关救助需求,联盟链中心根据救助需求联合其他联盟中心进行协同资格审核,评估救助对象状态,并依据智能合约机制和系统算法,自动进入区块定向保密节点,再通过哈希计算链接区块,完成社会救助的资格审核工作。

  第二,区块链技术在社会救助制度中的动态监管权。数字化使区块链技术在社会救助流程中协同办公、溯源监管成为可能,联盟链通过入盟协议,多中心协商决定智能合约建立业务协同进行动态监督管理。区块链技术在多中心系统中设置监管规则代码,合约可以根据验证机验证把需要监管的区块框选出来并签订确认执行,节点选择定向加密,部分隐私信息只有联盟中心通过时间戳有权查阅,并留下查阅记录,保证隐私性和安全性,最终,通过技术监管实现社会救助制度的动态治理。同时,在社会救助资金的发放、挪用公款、冒领低保金、扶贫攻坚形式主义、弄虚作假等方面,也可以发挥有效的震慑和监管作用。

  第三,区块链技术在社会救助制度中的绩效考核权。区块链技术系统中,成员之间的关系相对平等,除联盟链中心的操作权以外,系统赋予了每个成员的平等身份。在社会救助的工作开展过程中,区块链除了可以有效衡量主体中心的工作记录外,还可以通过读取区块链条社会救助对象数据信息节点的反馈意见辅助绩效考核。通过自上而下和自下而上的形式收集多元化的绩效评估数据,保证绩效考核的真实性、有效性,也为社会救助制度工作后期的开展提出更有针对性的改进意见。在社会救助制度中,以往的工作容易出现“福利捆绑”“人情保”“关系保”“开着豪车住公租房”“骗保”“冒领救济金”等问题,相关的问责机制不够健全,也导致了一定范围内的舆论和社会偏见,致使社会救助工作的开展遭遇层层阻力,[15]政府的公信力受到了一定的冲击。区块链技术的绩效考核权可以改变信息不对称、工作不透明、认定不客观的窘境,部分的去中心化,让每个社会救助对象都有机会参与监督管理、绩效评估、责任追究的工作流程中,促成基于共识的绩效考核结果。

  (三)区块链技术在社会救助制度适用中的“技术赋能”

  技术不仅可以“赋值”“赋权”,最重要的是在应用部分可以“赋能”,技术赋能可以为庞大的数据体系提供自助化智能解决方案。在社会救助体系之中的诸多难点,都可以通过赋能阶段打通,比如主动瞄准、精准匹配和制度衔接。

  第一,智能化识别贫困救助对象。2021年后,我国进入全面建设社会主义现代化国家阶段,贫困从显性绝对贫困转向隐性的相对贫困。如何从消极被动的申请-审核社会救助制度转型向积极自主发现救助对象,区块链技术提供了一种可能性。区块链在“赋值”“赋权”阶段后,系统平台可以通过节点数据搜集资料,并协商设定治理规则,当救助对象的生活、住房、就业、医疗等基本状况出现了变动,区块链技术可以通过预设的智能合约协议主动智能化识别。社会救助对象的瞄准一直以来都是反贫困领域的技术难题,社会救助对象瞄准精准化是一种复杂性治理的过程,民政部门审核人员在资格审查和家计审查方面花费了巨大人力、物力和财力,效果依然不够理想。倘若系统可以智能化识别并瞄准,在社会救助制度发展阶段将是一次里程碑式的改革举措。智能化识别的运行机理:一是预设标准,将当地多维贫困的数据指标按要求设定好;二是系统自动识别,节点控制的好处就是可以根据预设的参考值筛选出符合条件的救助对象;三是智能化匹配救助层次和救助类别,将社会救助体系标定为分层次分类别的系统,按照不同的减贫需求目标,参与社会救助制度,做到应救尽救。

  第二,基于救助需求智能匹配的救助项目和服务,根据贫困类型匹配救助策略。通过赋值预设的标准瞄准了线下人群后,需要通过联盟中心进一步赋权确认,进入到赋能阶段则会根据验证条款匹配救助需求项目。例如,救助对象满足了最底圈层(图4)的救助条件,选择符合圈层一的救助类别,同时救助请求会向上依次匹配,符合底圈层的救助项目可以智能向上选择符合的项目;倘若第一圈层条件不符合,但是符合第二圈层的,可以自动衔接中间层次的教育、就业、住房等救助项目。根据救助对象的真实评估情况按需匹配,实现应救尽救、按需匹配、有序衔接的社会救助格局。

  第三,区块链技术也可以解决长期困扰社会救助制度的一个难题,即制度衔接问题。社会救助制度长期福利捆绑于低保制度之中,基本上所有的救助项目的申请都需要与低保资格获取挂钩,但这就失去了其他社会救助制度存在的价值,不符合我国应救尽救的政策实施原则。智能合约可以通过预先设定不同的社会救助标准值做制度衔接。就业救助、医疗救助、教育救助等社会救助项目根据技术赋值反应真实救助需求,再通过技术赋能有效地衔接各个社会救助制度,防止“悬崖效应”和“福利捆绑”。党的十九届五中全会提出要健全分层分类社会救助体系,其根本就是要将衔接不畅的社会救助制度做制度优化和制度衔接,如图4,在顶层设计方面做好制度间的有效衔接,构建三个圈层,从第一圈层到第三圈层,所覆盖的人群越来越多,贫困对象救助的时效要求也从慢性贫困到急性贫困逐级递升。区块链可以通过联盟协议和智能合约智能化识别瞄准救助对象,动态匹配社会救助项目,同时自动衔接社会救助的不同层次和不同类别,上述工作流程可为社会救助制度衔接提供智能化解决方案。

图四:基于救助时效和覆盖人群的多层次社会救助体系

  四、余论

  区块链依据其安全性、隐私性、可追溯、信息对称、可信任的技术优势,解决了治理实践领域的诸多难题,为社会救助制度治理现代化提供了技术支持。诚然,当我们在技术适用社会救助治理实践探索更多可能性的同时,也应该意识到技术并非是万能的,它和市场一样也会有市场失灵或者技术失灵情景发生的概率。技术的运用本质上来说,不会替代人的作用,那么技术本身也存在着内部和外部的风险,例如,内部的技术风险、外部的法律和社会风险。[16]同时,也会存在着人与技术之间的博弈,如刚性的信息数据录入与柔性治理。在联盟链的中心端,治理思维、治理知识与新技术的匹配衔接也需要一个适用阶段。需要进一步衡量和评估区块链技术的应用风险和社会风险,完善相关法律法规,健全技术驱动治理的衔接机制,以有效应对和防范风险,通过“智慧救助”推动社会救助制度的高质量发展。

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