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用好容错权破解容错难题
2021年02月08日 10:51 来源:《中国党政干部论坛》2021年第1期 作者:成为杰 字号
2021年02月08日 10:51
来源:《中国党政干部论坛》2021年第1期 作者:成为杰
关键词:容错权;领导干部;容错机制

内容摘要:容错权是领导干部采取未授权行为或出现未授权结果时,组织在制度允许范围内对领导干部免予追责的权力。

关键词:容错权;领导干部;容错机制

作者简介:

  “组织为干部担当”,前提是组织拥有容错权。容错权是领导干部采取未授权行为或出现未授权结果时,组织在制度允许范围内对领导干部免予追责的权力。恰当使用容错权激励着广大领导干部打破常规、干事创业,体现了制度的“弹性”。组织没有容错权或者容错权被滥用都将使容错机制无法真正“落地”,导致领导干部趋于墨守成规。由此,当前完善容错机制必须破解“如何行使容错权”“如何规范容错权”“如何提升容错机制的效能”三个问题。

  一、如何行使容错权

  容错权的行使具有严肃性,用不好会损害组织权威,纵容乱作为甚至腐败行为,造成恶劣社会影响。所以容错机制一经提出就在学术界引起争论,容错个案是否恰当在广大干部中间、在社会上也容易引起争议。为此,容错权的行使应该做到明规则、立界限、分类型。

  明规则,是指容错权的使用必须以制度方式公开,确立严格的程序规则,最大程度上保证不误判、不纵错。容错其实并不是一个新现象,党的历史上尤其是改革开放历史上,存在着事实上大量对干部的容错做法,比如对某些改革失败干部不予问责,重新起用,或“保护性提拔”,才成功探索出一条渐进发展的试错道路。但是历史上的容错更多是基于“革命战友”的情感式信任,而非制度化信任,这就有可能出现“纵错”现象。容错不能依靠个别领导的“青睐”、相人术,必须回归“事件本身”“对事不对人”,走向制度化、规范化。现实中一些基层干部在突破某些常规做法时,事前不请示汇报、事中不留痕、事后不主动申请,经过巡视巡察、审计面对问责时才想起有容错机制,结果调查后发现并没有足够证据证明其主观上出于“公心”,无法证明当时事前是否请示报告、项目推进是否紧急、做法是否必要等,给相关部门的容错认定带来了很大困难,最后也难以启动容错纠错程序。

  立界限,是指在容错机制中应该界定清楚组织、干部各自的责任。容错机制对干部工作中小的瑕疵给予宽容,体现了组织对干部的高度信任和爱护。本文认为,涉事干部突破相应文件规定,应该对当时情况特殊性、事后采取的纠错措施留下相应证据,主动向组织提出容错请求,由组织核实证据真实性、容错必要性等,予以认定或驳回。在容错纠错的流程中,责任的界定应该注意以下三点。第一,是否主动报告并及时采取有效纠错措施,应该作为认定是否容错的重要条件。涉事干部主动报告并及时采取有效纠错措施,有利于防止错误造成更加严重后果,某种程度上也证明了其主观善意。第二,事后组织介入收集证据,但是干部应承担“自证清白”的举证责任。因为干部涉事其中,最了解真实情况,具有收集各种事实证据的便利性。组织只能事后取证,获取证据的成本更高,难度更大。“自证清白”的要求可以倒逼干部做到全程留痕,事后主动向组织报告、提出容错,也体现了干部主观出于公心。第三,组织依据证据作出是否适用容错的结论,如无新证据或明显与政策抵触情形,就应作为最终结论。一旦发现有“纵错”现象,如果原因是证据造假应追究干部欺骗组织的责任,如果原因是政策把握不准应追究不当使用容错权的责任。

  分类型,是指对容错的情形具体化,消减干部对“犯错”的畏难心理。现实中很多干部对“容错”中的“错”十分敏感,认为“被容之错,仍然是错,不如不犯错”。其实,基层更多“容错”情形的“错”,很多不是违反了党纪国法,而是突破了某些地方自己出台的文件规定,其中不乏具有改革创新意义的新做法,笼统称之为“错误”,会造成干部思想上的困扰,束缚干部手脚。在符合出于公心、事前备案、“留痕”等基本条件前提下,可以把容错情形分为“容缺”“容特”“容试”等类型,消减广大干部对容错概念的畏难情绪。“容缺”是指在某些情况(如紧急状态)下,允许干部缺少某些材料、审批程序,采取事后补办手续的方法,完成工作任务。“容特”是指在特殊情况下,允许干部在党纪国法范围内突破一些地方性规定,事后主动向上级报告、接受审查及容错认定。“容试”是指在没有党纪国法明确禁止的情况下,允许干部在上级备案、风险评估之后大胆探索,在没有取得预期效果,但也没有造成巨大损失的情况下采取宽容态度。

  二、规范容错权

  关于容错机制,一些干部存在着部分错误的观念。比如有人认为容错意味着可以“将功折罪”,回到“做大事不拘小节”的状态中去,认为容错就是全面从严治党开了口子。还有一些干部利用组织的宽容,热衷于表态、不注重落实。要防止出现这些偏差,就要规范容错权的使用。容错不是护短,更不是胡乱作为的“挡箭牌”“保护伞”,应该做到不容贪、不容罪、不容偏。

  首先,明确容错权的限度。容错免责不是鼓励破坏规矩蛮干,只能是在维护党纪、国法、制度权威前提下创造性开展工作。广大基层干部应该认识到,制度执行是常态,容错免责是破例。制度授权关系中容错权限应在相关法律法规等制度性文件中明确,比如哪一层级在哪些方面、何种程度上可以对什么类型事件给予容错免责。任务授权关系中容错权的使用一方面应该受到目标设定者本身权限的限制,其级别越高、授权权限越大,容错权限越大;另一方面目标本身的合法性也非常重要,下属对上级明显违纪违法的决策盲目执行不能容错,应对自身行为造成的后果负责。

  其次,建立容错个案及规则复查机制。容错权作为特殊权力,应当从严掌握,由上级部门对容错权的使用进行复查。一是对个案的复查。对利用容错机制包庇违纪干部的行为要给予严肃查处。目前还没有发现“纵错”案例,但是不排除一些地方可能以容错为由,为腐败分子开脱。如果发现被容错的干部对作出容错结论的领导有行贿或其他违纪行为,应该列为纪律处分中的“从重或者加重处分的情节”。二是容错免责机制相关办法、细则、清单应经过上级相关部门备案,并进行合法合规审查,再予以施行。

  再次,允许部门、干部、群众监督。任何权力都应受到监督,容错权也不例外。一方面,应该允许职能部门、干部、群众对基层容错免责案件提出异议、进行申诉,对个别明显不适当案件进行再次审查并纠正。另一方面,容错个案应该尽量公开。学术界认为允许专家、媒体、群众代表参与,有利于提高容错机制的公信力,防止权力滥用,一直呼吁容错程序公开透明,但是一般来说相关部门及干部害怕引起争议,不愿意向社会公开。当前可以尝试邀请人大代表、政协委员、专家、群众代表等参与到容错机制中去,挑选个别已经在社会上产生了不良影响的典型案例在媒体公开,澄清社会误解,为干部消除不良影响,起到为干部撑腰鼓劲的作用。

  三、提升容错机制的效能

  近些年来,中央及各地方、各部门都出台了一些关于容错免责的文件,体现了组织激励干部的鲜明态度,但是也有一些干部、群众反映,容错机制没有“落地”,实际效果一般。容错纠错机制的评价应该是多维度的,包括现实案件的数量及质量、干部干事创业精神状态、群众对容错案件的认可度等,最重要的是是否营造了良好的改革氛围,最根本的是群众对改革的满意度。本文认为,应该从以下三个方面提升容错机制的效能。

  第一,上级组织大胆行使容错权,为敢于担当的干部担当。容错机制实行以来,各地出现了一些典型案例,得益于党中央及各级党委鼓励担当、宽容失败上持续发力、久久为功的鲜明态度。当前各地各部门容错案例不多,是多种原因造成的。一个原因是基层工作往往关涉当地利益关系,很多基层干部担当作为的主观出发点可能被公众质疑,在一些政治生态复杂的地区还存在“缠访”“闹访”现象,使容错工作难以开展。为了避免更多争议,当地相关部门往往更愿意选择“只做不说”,对涉事干部不予问责,但是不启用容错纠错程序。目前各地容错机制有纪委监委主导模式、组织部门主导模式、专门机构模式(如多部门联合成立容错纠错裁定委员会),可以归纳为“部门负责”,优势在于制度性强、政策性强,但是劣势在于权威不足、与改革发展的目标任务结合不够。所以,党委(党组)在容错个案中不可替代,也不能忽视。党委(党组)负责,“一把手”亲自拍板,也有利于针对不同领域、不同区域的发展任务,对容错纠错情形、程序具体问题具体分析,直接服务项目推进、改革发展。

  第二,在广大干部、群众中宣传容错案例,营造宽容的社会氛围。有的干部认为“不追责就是容错,没必要专门启动容错程序”,有的干部更愿意争取上级主要领导个人的理解,认为进入容错程序还可能会造成社会影响,不愿启动容错纠错程序。而实际上,容错纠错是组织程序,不仅是从书面上体现了上级领导对该干部的支持,更体现了组织对该担当行为的认定,可以让干部彻底放下心理负担、真正轻装上阵。近些年来,已经涌现出一批社会认可度高、媒体反响好的案例,体现了各地各部门保护干部积极性的鲜明态度,激发了广大基层干部勇于担当尽责、干事创业创新的积极性、主动性、创造性。应该大力宣传这些案例,营造宽容的社会氛围。

  第三,做好容错的“后半篇文章”,在纠错上下更大功夫,汲取经验教训,推动社会治理创新。容错机制的建立不是“为了容错而容错”,不是鼓励干部“犯错”,而是为了鼓励干部敢于创新、敢于突破、敢于担当,是释放广大干部群众改革创新活力的“药引子”。近年来,一些地方在容错基础上进一步纠错,对干部的保护激发了创新活力,催生了一批群众认可、效果良好的做法,切实推动了经济发展和社会治理创新。“容错”不“纠错”,发现错误不及时纠正,等于在鼓励干部“瞎折腾”。为此,在完善容错机制的同时,还应建立与之配套的纠错机制,促使干部在出现失误后,及时“止损”,汲取教训。应该坚持有错必纠、有过必改,对苗头性、倾向性问题早发现早纠正,对失误错误及时采取补救措施,帮助干部汲取教训、改进提高。对整改不力或拒不整改的,按有关规定予以问责。

  (作者系浙江省委党校党史党建教研部副主任)

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