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新时代中国之治中的安全生产监管制度建设
2020年11月10日 10:50 来源:《行政管理改革》2020年第10期 作者:王永明 字号
2020年11月10日 10:50
来源:《行政管理改革》2020年第10期 作者:王永明
关键词:新时代;中国之治;安全生产监管制度

内容摘要:

关键词:新时代;中国之治;安全生产监管制度

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  党的十九届四中全会提出“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”,作为中国特色社会主义制度体系的重要制度安排,安全生产监管制度在国家治理的实践中发挥了积极作用。在即将迎来建党100周年之际,有必要在新时代中国之治的宏大背景下思考安全生产监管制度建设“坚持和巩固什么、完善和发展什么”,保持定力增强制度自信,改革创新激发制度活力,为实现两个一百年奋斗目标打牢安全生产基础。

  一、新时代中国安全生产风险特征

  新时代的中国安全生产风险表现出新的特点,具体表现在安全生产监管的主体、对象和环境三个方面,主体是指各级党委政府、监管部门和企业管理人员,对象是指作业场所、危险物料和危险工艺等客观存在的危险源,环境是指自然环境和社会环境。

  从安全生产监管主体的角度来看,首先是我国一些地区和企业仍未能正确处理好安全和发展的关系。例如2019年江苏响水“3.21”事故导致78人死亡,事故调查报告指出地方政府重发展、轻安全的问题在许多地方不同程度存在。其次是好的监管原则并没有转换为系统性的监管制度。中央虽然明确“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”,但现实中综合监管和行业监管的关系依然不清晰。

  从安全生产监管对象的角度来看,首先是我国安全生产日益庞大复杂的基本盘带来更大监管压力。伴随新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化加快推进,我国在能源生产、基础设施建设、特大城市和城市群取得世界瞩目成就的同时,安全生产风险和隐患也明显增多、交织叠加,特别是新工艺、新装备、新材料、新技术广泛应用和新业态大量涌现,安全风险从传统高危行业向其他行业领域蔓延,很多重特大事故发生在“想不到”“管不到”的地方。其次是在决胜全面建成小康社会和全面实施乡村振兴战略的进程中,农村地区的安全生产基础和监管始终是薄弱环节,风险不容忽视。

  从安全生产监管环境的角度来看,一方面国内的舆论监督对安全生产工作提出更高要求,人民群众对安全生产的关注度越来越高、对事故的容忍度越来越低,网络、微信等新媒体快速发展促使安全事故相关话题传播越来越快、影响范围越来越广。另一方面,从总体国家安全观的整体视角看,我国安全生产相关问题极易成为国际关注焦点,做好安全生产工作成为国家重大战略和制度自信的压舱石。

  二、新时代中国安全生产制度优势

  从辩证角度分析,安全生产形势好转将会进一步佐证我国国家制度和治理体系的优势,新时代安全生产的制度优势也可以直接转化为治理效能。

  一是围绕全面深化改革开展安全生产领域顶层设计的显著优势。2016年中共中央、国务院联合发布的《关于推进安全生产领域改革发展的意见》以安全发展、改革创新、依法监管、源头防范、系统治理为基本原则,系统性提出统筹推进安全生产领域改革发展总体框架,着力推动“五个转变”,即从治标为主向标本兼治、重在治本转变,从事后调查处理向事前防范、源头治理转变,从以行政手段为主向依法治理转变,从单一安全监管向综合治理转变,从传统监管方式向运用信息化手段方式转变。[1]

  二是围绕安全生产责任制推进安全生产工作的显著优势。新时代进一步明确、规范和细化企业主体责任、部门监管责任、党委和政府领导责任三个责任体系,严格落实“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”,按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”理顺关系、明晰职责,更加完善安全生产巡查、考核、绩效激励和责任追究制度。

  三是围绕调动各方力量打造安全生产共建共治共享格局的显著优势。安全生产问题不是孤立问题,而是各方面问题和致灾因素的集中“涌现”。推进安全生产治理体系和治理能力现代化,就要充分发挥我国社会主义制度优越性,积极调动各方力量、综合施策、齐抓共管,织严织密层级治理、行业治理、政府治理、社会治理相结合的安全生产治理体系,综合运用法律、行政、经济、市场等手段,落实人防、技防、物防措施,不断提升安全生产治理效能。

  此外,围绕全面依法治国来提升安全生产法治化水平,围绕建设社会主义文化强国来推进安全文化建设,围绕发挥市场机制来推动安全生产社会化服务体系,都是新时代中国之治背景下的安全生产制度优势。

  三、中国安全生产制度建设展望

  我国安全生产制度是一项系统工程,需要找准切口,用智用力,走深走实,从根本上构筑中国特色的安全生产长效机制。

  一是从根本上营造两个环境。在制度分析视角中,制度环境和制度安排是不同层次,制度环境可以视为制度变迁的外生变量。结合安全生产的具体情境,公平公正的法治环境和市场环境是企业履行安全生产主体责任的先决条件。必须营造良好法治环境,健全法制体系,规范监管执法,稳定制度预期,依法保障和约束企业安全生产行为。必须营造健康市场环境,提高企业安全风险防范意识,引导安全生产必需投入落实到位,严厉打击安全生产违法违规行为,并将其表现纳入政府奖惩依据和同行企业间公平竞争的必要条件。

  二是从体系中明确主体定位。明确“五大主体”的不同定位,即围绕督查和约束企业履行主体责任,强调政府侧重“监察”、行业侧重“监管”、社会公众、职工体现不同层面(厂内、厂外)的“监督”。对此应特别加强三方面工作:把握政府监察角色,由国家授权负责安全生产监督管理的部门对各类具有独立法人资格的生产经营单位执行安全法律法规情况进行监督和检查,用法律的强制力量推动安全生产方针、政策的正确实施;拓展职工治安渠道,多方促进职工从安全“被动维权”意识上升至“主动监督”意识,设计企业职工参与安全生产重大决策、监督安全生产责任制落实、反映职业安全健康诉求的有效监督机制,由商业保险机构、行业协会、国家监察部门开设职工监督诉讼渠道,实现“人人都是监察员”;提高企业信息透明度,出台法律法规,由行业协会或其他第三方平台将不涉及国家安全的危险品经营企业、危险装置企业信息向全社会公开,同时公开其安全生产台账记录(包含事故信息、隐患信息、事故隐患治理信息等),激发社会公众关切的监督“热情”,促使企业将优异的安全生产记录作为市场竞争的重要资本。

  三是完善事前事中事后监管机制。建议监管模式从以指标考核为主转向以风险控制为主。一方面要实行企业风险分级管理,安监部门或者行业部门定期对企业开展风险评估,实施风险分级,将有限监管资源投入重点监管,鼓励企业自主降低风险并从中受益;另一方面要实行以职业伤害(和未遂事故)为主体指标的报送机制,修订安全生产统计报送制度,在现行报送以“死亡事故”为主的信息基础上,增加报送重、轻伤事故,职业病患病人数等数据,条件逐步成熟后,可将大量的“未遂事故”也通过合理的路径进行上报,以大数据支撑开展安全生产风险预警机制建设。建议事故调查从以追责为目的转向以吸取教训为目的。我国事故调查受“查明事故原因”和“认定事故责任”双重原则的指导,事故调查由政府主导,启动、进行、完成依附于行政决策。参考国外事故调查多以发现事故致因为根本目的、区分关键人员失误和人为故意不同处理的经验,应将原因技术调查和司法行政处理分离,充分引入专家和技术机构进行调查。在其基础上,健全事故调查主体回避机制,引入社会公众、新闻媒体参与事故调查监督,条件成熟可适时定期举行听证会,完善事故教训反馈机制,将事故调查报告暴露出的问题及建议提交人大等相关机关,督促将“教训”和“反思”转化为制度,从根本上预防同类事件的重复发生。

  [参考文献]

  [1]王玉普.肩负起新时代安全生产工作历史使命[N].学习时报,2018-02-02.

  [作者简介]王永明,中共中央党校(国家行政学院)应急管理培训中心教授。

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姓名:王永明 工作单位:

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