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全面构建党内法规执行的监督保障体系
2020年08月06日 10:24 来源:《中共中央党校(国家行政学院)学报》2020年第4期 作者:刘先春 葛英儒 字号
关键词:党内监督;党内法规执行力;依规治党

内容摘要:

关键词:党内监督;党内法规执行力;依规治党

作者简介:

  [摘要] 新时代党内法规制度体系建设已经取得重大成就,但党内法规执行还存在不足。要解决组织不执行法规制度、个人不遵守法规制度等种种问题,必须从加强党内监督上下功夫。当前,全党应重视党 内监督的基本功能,破解党内法规执行中的监督困境和难题,全面构建党内法规执行的监督保障体系,进一步有效提高党内法规的执行力,努力推进依规治党、全面从严治党纵深发展。

  [关键词] 党内监督;党内法规执行力;依规治党

  [基金项目] 2019年国家社科基金项目“新时代党的建设总体布局理论研究”(2019BDJ003)。 [作者简介] 刘先春(1963-),男,山东定陶人,法学博士,兰州大学马克思主义学院教授、博士生导师,马克思主义中国化研究所所长,中央马克思主义理论研究和建设工程首席专家;葛英儒(1991-),男,甘肃酒泉人,兰州大学马克思主义学院博士研究生。

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚持全面从严治党、依规治党,修订了《中国共产党章程》,颁布了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》等多部党内法规,构筑了科学性、权威性、系统性的党内法规制度体系,制度建设取得了突破性进展和成就。但不可否认,当前还存在组织不执行法规制度、个人不遵守法规制度的种种乱象,严重消解了党内法规的价值和功能,严重破坏了党内政治生活和党内政治生态。习近平总书记指出:“我们的制度不少,可以说基本形成,但不要让它们形同虚设,成为‘稻草人’,形成‘破窗效应’。很多情况没有监督,违反了也没有任何处理。这样搞,谁会把制度当回事呢?”[1]如果对党内法规执行各项内容、各个环节的监督检查不到位,法规执行就很容易流于形式,势必造成执行效力严重下降。党中央为解决这一问题做出了很大努力,以强化党内监督为切入点,不断加强对监督执纪工作的统一领导和制度安排。从中央新近印发的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》来看,充分肯定了党的自我监督对加强党的执纪工作的功能和意义,并在具体工作部署上加强了党内监督的力度和效度。

  一、党内监督在法规执行中彰显重大作用

  执行监督是司法活动中的重要概念,强调的是对执行程序或执行工作的监督,体现为一种自我纠错的制度设计,是严格执法、规范执法和公正执法的重要保障。坚持依规治党,同样需要加强对法规执行的监督。从法规运行的影响因素看,党内法规的运行处在一个复杂的、动态的内部运行机制和外部活动环境的交叉体系中,由于受诸多的变量因素的影响容易自觉或不自觉地产生偏差行为,因而需要一种积极力量加以规制。从法规运行的内容体系看,它包括党内法规的制定、实施、监督、责任落实等环节,是一个完整的动态运行结构和规则范式,各部分紧密联系、相互渗透、相辅相成。其中,监督贯穿于整个党内法规运行的全过程,影响和控制着党内各行为主体的日常活动,在每一环节中都发挥着不可替代的作用。加强党内监督,以限制某些负面因素的诱导,进一步弥合制度性短板,将法规执行活动从一种弱化的或被污化的体系中剥离出来,通过党的内控机制确保党内法规执行力的提升和执行效能的延展。

  党内监督是政治性监督,实际上形成为一种党内压力,既有思想政治理念的精神敦促,也有严明纪律规矩的强制性约束,促使广大党员、领导干部以及各级组织自觉地按照法规要求开展活动。因此,强化党内监督有助于提升党内法规执行力和彰显法规的权威效用。

  第一,党内监督对法规执行具有引导性作用。党内监督是一种外在约束力,但更是一种正向的激励和鞭策。一方面,激励组织和个人正确履行职责,摒弃敷衍塞责、推诿扯皮的工作作风,进一步提高工作质量和效率。另一方面,广大党员、干部的权利得到充分尊重、支持和规范,有利于“确保党章党规党纪在全党有效执行,维护党的团结统一”,“保证党的组织充分履行职能、发挥核心作用,保证全体党员发挥先锋模范作用,保证党的领导干部忠诚担当”[2]。

  第二,党内监督对法规执行具有约束性作用。监督是政治权力运行结构中必不可少的组成部分,体现为对权力的制约和规范,以维护体系内部的秩序和稳定,是政治组织权力配置关系的结构特色。党内监督本身是党内法规体系的组成部分,其设计在于实现对其他法规制度落实或者党内权力运行的制约和保障,防止权力失控和制度失灵等问题。加强党内监督,有利于在党内法规执行过程中督促一定的个人、组织或机构依照法规办事,确保权力运行的正常、有序、高效、廉洁,防止权力滥用,确保党内法规制度运行体系积极有效和动态平衡。

  第三,党内监督对法规执行具有惩防性作用。对党内法规执行的监督并非“纸老虎”“稻草人”,而是有着严格的、完整的违纪处理机制。从依照党规对干部的常规性评价到对一般性违纪的约谈提醒,再到对重大违纪违规的事实查证,最后到纪检监察机关的严肃处理,党内监督有效实现了对执行各类法规活动的跟踪和检查。监督和执纪始终紧密联系,虽然侧重点不同,但实践体系融通,形成从发现问题到执行纪律再到责任追究的链条,增强法规执行的权威性和震慑力。

  第四,党内监督对法规执行具有纠偏性作用。党内监督内在要求监督主体和监督对象的地位平等性和无差别性,使全体党员获得了监督的基本权利。当党内法规运行机制遭到破坏,必然会引起活动体制机制的不适应、不规范,并对一定的正当权利和政治生活造成破坏。加强党内监督,能够及时发现法规落实存在的问题,并及时反馈并提出相应措施予以规范和纠正,以维护正当的、合法的、规范的活动秩序和权利诉求。

  以强化党内监督提高党内法规执行力,就是“以一定的强制性制止违反党内法规的行为,对违反党内法规的党组织和个人予以处理,保证党内法规的贯彻实施”[3],有利于加强党的全面领导,增强依规治党意识和信心,不断加强党的组织纪律性,落实管党治党“严紧硬”要求,为解决党内法规执行力不足问题提供了有力保障。

  二、党内法规执行中的监督困境

  在法规执行中强化党内监督,旨在将外在约束转化为内在行动自觉,使整个党内法规执行系统能够按照制度化、规范化、程序化的要求运行,进而使党内法规执行的信度和效度得到全面提升。但作为一种制度设计和实践机制,对法规执行的监督还存在其自身不可忽视的矛盾和问题,在一定程度上消解着执行力的价值意义和功能效用。

  (一)监督主体行为功利性对法规执行意义的削弱

  党员、干部以及党组织都应该按照党纪党规的严格要求履职尽责、束己督人。但个别党员、干部或渲染政绩、谋求晋升,或饰垢掩疵、隐瞒过错,不惜违反党纪党规以实现个人目的。监督主体行为的权威性是对法规执行主体行为功利性的有效规约,其在理论构建和制度体系设计上赋予了重要意涵。但监督主体行为的功利性是导致党内法规运行出现偏差的重要原因。虽然监督主体不同于一般“现实的个体”,但还是存在“功利性”倾向,产生主体行为偏差,使得许多法规已经明确的权利和义务、权力和责任、褒奖和惩戒等制度无法正确落实。当前,党内监督一定程度存在“监督他人容易、监督自己难,监督异己容易、监督利益攸关者难”和监督执纪“宽容心态”现象,甚至还存在纪律检查“灯下黑”问题。这种基于个人利益得失的监督行为,严重削弱党内法规执行的合法性、正当性意义,不仅损害党内法规的权威和党的形象,同时也将党内法规执行置于恶性循环之中。

  (二)监督权力结构失衡性对法规执行资源的浪费

  党内监督属于党内政治生活运行的大系统,既获得来自多方的资源支持,同时也受到系统内部的规制协调。一定的权力结构形成一定的政治功能,不同的结构安排则会发生功能上的差别。权力结构安排是党内监督运行的重要基础,监督机制的低效运行也与其结构的功能性困境相关。对法规执行的监督若缺乏有效设计和衔接,必然带来整个法规运行体系的失衡,使权力结构所获得的法规执行资源在低质量的运行中被浪费。从纵向体系看,党中央到地方各级党委、纪委、职能部门,基层组织以及党员个人,表现出跨度大、层级多、范围广的特征。因此党内监督在内容规定和环节衔接上必须加大投入,但直接监督力量的有限性使得党内监督供给和需求的矛盾更加突出,党内法规执行资源的配置难度就会加大。从横向体系看,在同一级党内法规实施过程中存在着相当程度的“内卷化”现象。一级党委领导下的平行职能部门的机构较多,同级监督的组织重叠和责任重叠的现象较为普遍,就容易造成职责不明和交叉推诿的问题,要推动党内法规正确执行就显得费时费力,增加执行成本。此外,党内政治生活中个人主义、山头主义、宗派主义、分散主义等非组织化问题也给正常的法规执行造成严重困扰,迫使监督力量为小集团利益让步,导致党内法规执行体系空转,将权力内部危机外化,对党内法规的落实和运行产生消极作用。

  (三)监督发生过程非程序性对法规执行方式的框限

  党内法规是对党的自身活动的程序性规制,任何活动都必须按照法定程序或正当程序,即必须遵守章程、准则、条例、规定的要求。党内法规涵盖了党内监督的一系列程序性要求,明确了党内监督开展的对象、条件、过程、方式、目的,而这些要求同时也体现为对党内法规执行过程中的监督安排,实际上形成了一整套系统的自我管理、自我约束的活动程序,以保证法规执行方式不变形不走样。但外界影响因素增加了活动过程的不确定性,监督法规执行的程序化运行机制被不断改变和调整,导致制度被虚置和落实不力。比如领导干部个人有关事项报告制度,主观随意性远远大于客观程序性,落实监督要求的难度较大。一些党员干部对于个人情况的报告不重视不积极,上级组织也缺乏抽查核实的日常性工作安排,导致故意虚报瞒报个人事项、篡改伪造个人档案资料的问题较为突出。监督过程的程序性既要求制度设计具有严密性和可操作性,也依赖于党员个人的思想政治意识和纪律规矩意识。因而在现实层面上,监督的程序性和非程序性对法规执行方式产生了较大影响,如果监督偏离了制度设计的要求而以其他的形式进行,则法规执行方式势必也另寻他径,导致法规约束性下降。

  (四)监督结果运用盲目性对法规执行效率的损害

  通过党内监督活动,可以有效发现党组织、党员个体的违规违纪、执纪违纪问题,不仅发现一些带有苗头性的小问题,还能发现一些大案要案的重要线索。但如何运用党内监督结果,也是党内法规执行过程中的重要一环。从当前通过监督检查处理的一大批重案要案来看,党内监督的功能和意义得到了充分彰显。但在个别组织、个别领域还存在监督结果运用盲目失当的现象,对法规执行也产生了很大困扰。一方面,对于已掌握的调查结果不够重视,重形式而轻效果,调子很高但落实不力,导致许多本该解决的问题久拖不决。另一方面,对已有监督结果在现有制度运行体系中的影响力认识不够,夸大问题事实,阻扰正常执纪执法活动的开展,扰乱党内政治生活基本秩序。党内监督结果的运用要服务于法规正确运行这一基本活动,正确理解发现问题和解决问题的关系是做好这项工作的重要前提,也是监督效果得以彰显的重要保证。倘若不能正确运用监督结果,不仅使党内监督活动空转,也必然造成法规执行效率的低下。

  三、强化党内监督助推党内法规执行力提升

  提升党内法规执行力是推进全面从严治党、依规治党的重要内容和显著标识。确保法规执行得力、执行有效,必须要做好监督保障工作,确保法规落细落小落实,通过体系化的保障要求和合理设计解决执行能力不足的问题,以持续不断增强党内法规的执行力和威慑力。要达到这一目的,必须构建起完备的监督保障体系,破解法规执行中监督困境,增强执行监督效力,切实提升法规执行效果。

  (一)明确监督党内法规执行的原则性要求

  党内监督的原则性要求是基于主体思想的特性和行动特性而确立的,是指导监督活动有效开展的认识论和方法论。清晰界定法规执行中党内监督的基本原则,有利于培养和掌握监督法规执行的科学思维和工作方法,进一步做到坚持依法规范监督执行、以监督强化法规执行。

  坚持民主集中制原则。民主集中制是党章规定的党的根本组织原则,是协调党内不同组织之间关系的根本原则。习近平总书记强调,坚持民主集中制是强化党内监督的核心。在民主集中制原则的指导下,各级党委(党组)、主要负责同志、领导班子成员必须坚决按照集体领导和个人分工负责相结合的要求,善于从党内监督全局把握,努力从法规执行具体事宜抓起,不折不扣执行党内法规,全面落实监督责任。坚持民主集中制的根本原则,有利于明确组织之间的关系和活动方式,“强化自上而下的组织监督,改进自下而上的民主监督,发挥同级相互监督作用”[4],增强各级各类监督主体活动的主动性自觉性。

  坚持依规治理和遵循规律相统一。党内监督活动必须按照《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》等党内法规基本要求进行,这是履行监督职责、展开监督活动的基础。如果越过这一纪律和规矩的界限进行监督活动,无论成效如何,其行为也缺乏正当性和合理性。在严明的党纪党规中,不存在出于某个善意动机而获得“良性违纪”式的包容和宽宥。无论落实监督党内法规执行存在何种难度,都不应以违反法规本身为依托,不应强调现实困难而更改执纪监督的原则和程序。从根本上讲,监督法规执行的活动规律与党的根本属性、活动特点完全一致,深刻体现在党的各项法规和优良传统之中,特别体现在党的政治纪律和政治规矩之中。

  坚持自我监督和制度监督相统一。监督涵括主体和客体两个维度的内容,是监督者本身的自我监督和接受其他外部监督,亦即自律和他律的统一。在党内监督体系内,监督主体同时作为客体而存在,因此,既要履行监督职责,也要主动接受监督。自我监督和制度监督并非相互排斥,而是相辅相成、互为补充。自律性较之他律性是一种更高层次的监督,但实践层面上制度监督的作用在当前则更为突出和直接。我们党以严格党内教育加强党性训练,以强化党员自身素质,但在成员众多、组织体系庞大的情况下,必须依靠强制性的制度约束和规范才能实现有效整合。对党和党员个人来讲,制度监督的缺失必然会削弱党的组织性和战斗力。习近平总书记强调:“领导干部严格自律,要注重自觉主动接受监督,对党忠诚老实,党员、干部决不能以任何借口而拒绝监督,党组织也绝不能以任何理由而放松监督。”[5]因此,全党同志要自觉学习党章党规,时常检省自身,时常督促同志,要习惯于在同志间相互提醒和督促中修正错误、共同进步。

  (二)创新监督党内法规执行的制度性设计

  根据现实需要在制度设计上予以灵活性的制度安排,确保党内法规执行到什么程度,党内监督就要跟进到什么程度。通过优化体制机制,理顺监督思路,革除形式化、随意化、虚置化的监督弊病,把党内监督贯穿于党内法规执行的全过程,进一步发挥党内法规的功能效用。

  坚持事前监督和事后监督相结合。从党内法规执行的过程考量,必须要加强对重点环节的监管。首先就要在法规执行活动的初始端进行严格的监督检查,着力发现问题、查找不足,并提出可行性的解决办法和措施,将一些可能给法规执行带来困扰的隐患提前清除,确保法规执行过程平稳有序。同时要强化过程监督,并在法规执行完毕后不定期进行评估和监测,对存在问题要纠察原因,对相关责任人和责任单位进行追究和问责。事前监督是提醒和预防,事后监督是总结和反思,二者要将党内法规执行过程统一起来,确保全程控制和重点把握密切结合。

  坚持主体责任和监督责任相结合。责任主体和责任内容的有机统一,有利于实现各监督主体严格按照要求履职尽责、开展工作。习近平总书记指出:“党内监督是全党的任务,党委(党组)负主体责任,书记是第一责任人,党委常委会委员(党组成员)和党委委员在职责范围内履行监督职责。党的各级领导干部一定要把责任扛在肩上,做到知责、尽责、负责,敢抓敢管,勇于监督。”[6]党内监督要明确监督主体的地位和特点,充分发挥多元主体的监督作用,努力形成强大监督合力。强调主体责任,要求各级党委和纪委担负起管党治党的政治责任和直接责任,把落实党内法规作为第一位的工作来抓,既要带头落实法规,也要担负起监督本地区本单位执行法规的责任。强调监督责任,既突出党的纪律检查机关的专项监督职责,同时要求全党各级组织和党员都负有监督的权利和责任。全党无论组织集体,还是党员个人,都应成为党最忠诚的守护者。

  坚持日常督查和专项巡查相结合。习近平总书记指出:“抓好法规制度落实,必须落实监督制度,加强日常督查和专项检查。要用监督传递压力,用压力推动落实。”[7]《关于加强党内法规制度建设的意见》明确规定:“强化监督检查。将党内法规制度实施情况作为各级党委督促检查、巡视巡察的重要内容,对重要党内法规制度实施情况开展定期督查、专项督查。”[8]首先,日常督查重在日常管理,强调保持监督管理态势不放松,以一种常态化的工作机制保持党内压力和战斗性,防止“一阵风”式的监督检查。在实践中要坚持好监督执纪“四种形态”,发扬“惩前毖后、治病救人”的优良传统,把干部管理监督关口前移,加强对干部的日常教育和提醒,将严管和厚爱统一起来。其次,专项巡查是党内监督的重要方式,是党中央加强管党治党的一把利剑。通过巡视,可以发现党内存在的一些深层次的矛盾和问题,破解某些领域、某些地方监督乏力的问题,进而严肃处理违纪违规案件,重塑党纪党规强大的威慑力。日常督查和专项巡查相结合实现了党内监督在时间广度和内容深度的互补,有力确保了法规执行的常态化、长效化、深入化,使法规执行更有力量。

  (三)涵育监督党内法规执行的文化性根基

  营造良好的文化环境是加强党内监督、落实党内法规的重要因素。通过涵育监督文化,可以围绕监督要求形成一定的价值观念、思维模式、行为规范,为党内法规的有效执行创设良好的政治环境和社会环境。

  增强维护党章党规的意识。习近平总书记指出:“每一个共产党员特别是领导干部都要牢固树立党章意识,自觉用党章规范自己的一言一行。”[9]遵规守纪,是每一名党员必须具备的政治素养和政治觉悟,也是加强和规范党内政治生活的关键所在。全党要自觉学习习近平总书记关于依规治党的重要论述,自觉增强党章意识、纪律意识、规矩意识、责任意识,形成遵规守纪和严格执行法规的思维方式,要自觉按照党章要求履行监督职责,切实维护党章党规的严肃性和权威性。

  改进干部队伍的工作作风。纪检干部要坚持教育引导和督促整改,用好执纪监督“四种形态,”善于把握最新实践问题和活动基本规律,坚持理论联系实际,坚持正向激励和反向约束相结合,提出具有针对性的指导意见,让广大党员干部在思想上有清醒的认识,促使其在实践中主动划出行为界限,做到严守纪律规矩,营造人人遵守制度、敬畏制度、按制度办事的氛围,使之成为一种自觉、一种习惯、一种行为方式。

  推动监督文化和执行文化相融合。在良好的党内政治文化的滋养下,要着力推动党内执行文化和监督文化革新和发展。监督文化和执行文化要充分体现党内法规的精神奥义、优秀政治文化基因和社会大环境的价值追求。同时使监督文化要更多汲取执行文化的养分,为法规执行提供直接力量。执行文化中也要蕴含监督文化的特色,“在行使权力上慎之又慎,在自我约束上严之又严”[10]。监督文化和执行文化从实践层面上要符合党内法规执行的工作规律,更好融入党内生活的文化氛围和嵌入党的各项活动,推动二者和谐共生引领生动的党内法规执行实践。

  (四)强化监督党内法规执行的效能性延展

  监督效能是监督活动开展的效果呈现,也是党内法规执行效能提升的重要体现。监督效能既是实践活动行程的直接结果,也是一种普遍的心理感应,对广大党员的思想和心理上起到了教育和塑造的作用。强化和扩大监督效能,可以形成对法规执行的推动力和影响力,增强广大党员干部的信心和责任,使落实法规在全党获得广泛的支持和遵循。

  坚持以高标准监督法规执行。“取法乎上,仅得其中;取法乎中,仅得其下。”追求的目标高低对最终结果会产生一定的影响,只有高标准、严要求,才有可能在过程中对照目标,严格把控,最终达到某种较好的结果。强化监督效能,必须提高执行标准,严把过程质量,在执行中不打折扣,不搞变通,谨防宽松软问题,要使党内法规真正成为硬约束、高压线。如果降低监督标准,则容易使人产生轻视心理和侥幸心理,继而催生许多不良反应和连锁反应,降低全党的政治自觉性,弱化党员干部的制度敬畏心和主体责任心,造成许多恶性后果。因此,全党必须要把住监督底线,强化监督责任,落实监督举措,始终把纪律和规矩挺在前面。

  加强对违纪违规的回应和追责。习近平总书记强调: “要强化制度执行,加强监督检查,确保出台一个就执行落实好一个。要坚持执行制度没有例外,对违反制度规定踩 ‘红线’、闯 ‘雷区’的,要零容忍,发现一起就坚决查处一起。”[11]监督执纪问责是党章赋予纪律检查机关的根本职责。监督的目的在于发现问题和解决问题,监督要始终与执纪紧密联系起来。一旦发现党规执行过程中存在问题,应及时予以回应,做到件件有着落、事事有交代。倘若问题严重,则应及时启动问责程序,开展“一案双查”,坚持终身追责,切实提高执纪办案质量。要坚持监督检查、目标考核、责任追究有机结合,加大违纪违规的处理力度,扩大监督的震慑力,使广大党员干部形成敬规畏法的心理,最大限度减少触犯党内法规现象。

  结语

  “悬明镜以正冠”。强化党内监督,是党的先进性和纯洁性、组织性和纪律性、革命性和战斗性的根本体现,是依规治党、全面从严治党的战略支撑,是党永葆生机活力的重要法宝。全党要坚持把监督摆在落实党内法规的重要位置,不断优化党内监督的体制机制,持续发挥监督的积极作用,努力提高党内法规的执行效力和威力,推进全面从严治党纵深发展。

  [参考文献]

  [1]中共中央纪律检查委员会,中共中央文献研究室.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[G].北京:中国方正出版社,2015:128.

  [2][4]中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议文件汇编[G].北京:人民出版社,2016:68,67-68.

  [3]王振民,施新州.中国共产党党内法规研究[M].北京:人民出版社,2016:185.

  [5]习近平.以解决突出问题为突破口和主抓手 推动六中全会精神落到实处[EB/OL].新华网,http://www.xinhuanet.com//politics/2017-02/13/c_1120459366.htm,2020-02-28.

  [6][8]中共中央党史和文献研究院.十八大以来重要文献选编(下)[G].北京:中央文献出版社,2018:461-462,513-514.

  [7]中共中央纪律检查委员会,中共中央文献研究室.习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编[G].北京:中国方正出版社,2016:90.

  [9]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编(上)[G].北京:中央文献出版社,2014:132.

  [10]中共中央办公厅印发《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》[EB/OL].新华网,http://www.xinhuanet.com/politics/2019-01/06/c_1123953624.htm,2020-02-28.

  [11]习近平.做焦裕禄式的县委书记[M].北京:中央文献出版社,2015:59.

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姓名:刘先春 葛英儒 工作单位:

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