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新形势下加强援外医疗工作的着力点
2020年05月22日 10:06 来源:《行政管理改革》2020年第5期 作者:李云霞 马宝成 字号
关键词:援外医疗;一带一路;人类命运共同体

内容摘要:

关键词:援外医疗;一带一路;人类命运共同体

作者简介:

  [摘要] 我国援外医疗工作在提升我国国际形象、扩大影响力、增加受援国人民身体健康和生活幸福方面发挥了重要作用。随着时代发展,援外医疗工作面临影响力弱化、队伍建设滞后、援外资源相对分散、合作程度不高等问题。新形势下,要明确援外医疗工作定位,统筹相关资源,创新合作模式、拓展合作内容,更好服务于“一带一路”和人类命运共同体建设。

  [关键词] 援外医疗;挑战;建议

  [基金项目] 北京市社会科学基金重点项目“基于‘互联网+’背景下的区域性医疗检查平台的构建对分级诊疗的影响”(17SRA003)。

  [作者简介] 李云霞,北京朝阳医院人事处副处长;马宝成,中央党校(国家行政学院)应急管理培训中心(中欧应急管理学院)主任(院长),教授,博士生导师。

  我国最早的援外医疗工作始于20世纪60年代。1963年,应阿尔及利亚政府请求,我国派出第一支援外医疗队,成为国际社会第一批向阿派遣医疗队的国家,这也开创了共和国援外医疗队的历史。此后50多年,我国持续开展援外医疗工作,向有关国家和地区派出医疗队,提供多种形式的医疗援助,为全球卫生事业发展和人民健康提供了切实有效的保障。

  一、当前我国援外医疗工作面临的问题和挑战

  随着国际交往的加深,各大国普遍认识到医疗援助在提升国家软实力、促进国际合作中发挥不可替代的作用。经过几十年发展,我国援外医疗工作成绩斐然,但同时也面临内外部的问题和挑战。

  第一,医疗援助内容较窄、服务形式单一,影响力有弱化倾向。我国早期援助的对象国主要是一些刚脱离殖民统治的亚非国家,受战乱影响,普遍存在医疗条件差、医疗技术落后、医护人员少的问题,医疗资源极度短缺,对临床医疗服务的需求很大。因此,我们提供的以临床辅助服务为主要内容的医疗援助可谓“雪中送炭”。医疗队员到达后普遍受到重视,相关工作也都由医疗队成员主持。这一时期,我国援外医疗工作的影响力很大,在对外交往中产生了非常正面的积极作用。但随着当地医疗条件的改善和医疗能力的提升,一些国家对临床辅助服务和一般性治疗的援助需求不是很强,在一些常见疾病领域,当地医护人员完全可以自主治疗,对医疗队员的依赖程度逐步减弱。相对于需求更大的精准化和专业化医疗援助,我们在援助上仍以临床辅助服务为主,有的医疗队专业能力还不是很突出,队员分散在不同医院、不同科室,导致了援助效果呈下降趋势。特别是近20年,美、日、印等国都加大了在落后地区尤其是非洲的卫生援助力度,取得了较好效果,这也在不同程度上相对弱化了我们的影响力。

  第二,援外医疗队伍建设相对滞后,医务人员援外积极性不高。援外医疗队是开展援外医疗工作的核心,队员的工作情况直接影响到援助效果。实践中,我们的援外医疗队伍建设力度相对较弱,一些问题长期存在,主要体现在派遣和管理“两难”问题上。一是派遣难。一直以来,我国援外医疗队主要以长期派出为主,轮换周期一般为2年左右。对许多医务人员来说,2年时间难与家庭团聚,感情上难以接受。而且国外工作生活条件与国内比差距不小,在某些极度贫困或战乱国,医疗队员的身体健康乃至生命安全都可能受到威胁。许多医疗队员到达驻地后,仅能在医院范围活动,与外界几乎绝缘,生活空间非常狭小。虽然医院在福利待遇、职称评聘、职务晋升等方面都会向外派人员倾斜,但有的落实不到位,有的力度较小。这导致国内医务人员参与援外医疗队的积极性不是很高,派遣难问题长期且普遍存在。近些年,有的省份派遣的医务人员中,来自二级医院的比例有上升趋势,就是援外医疗队员派遣难的一个表现。二是管理难。受交通限制,很多医疗队只能依靠队员自我管理,一定程度上游离在派出单位的管理体系之外。有的医疗队随队派有医院的院领导,管理工作相对顺畅;而有的医疗队则由专职医务人员组成、有的医疗点上由多个单位人员组成,管理难度较大,队员不遵守纪律的情况时有发生,甚至出现了极个别外派人员旷工、道德失范等问题,造成了不好影响。

  第三,援外医疗资源相对分散,尚未形成有效合力。我国援外医疗工作包括派遣医疗队、专项医疗救助、紧急援助、捐赠医药及医疗器械、援建卫生基础设施、外国医务人员技能培训等多种形式,实践中由于缺乏统筹协调,相关援助较为分散,没有形成有效合力。从管理体制看,目前我国援外医疗的管理工作主要由商务部负责,医疗队主要由各省级政府选拔和派遣,外交部和卫健委负责指导和统筹,在国家层面尚未形成固定的会商制度和协调机制。从援助主体看,有中央层面的、也有地方层面的,有行业主管部门牵头组织的、也有区域组织的,有政府组织的、也有民间力量自发组织的。这种“九龙治水”现象,导致了我们在对外援助时难以按照既定目标来统筹有关力量,影响我国医疗援助的整体效果。即使是在最基础的统计口径和统计数据方面,有关部门都没能做到从整体上准确掌握,以至于“数据打架”的情况时常出现。近些年,随着医疗援助活动的增多和受援国需求的多样化,这种分散式的援助模式在摸准受援国医疗需求、援外经费使用、援外人员工作权益保障等方面的弊端越来越明显,降低了我国医疗援助的影响力。

  第四,以单向医疗援助为主,更深层次的双向合作较少。全球化背景下,国与国之间通过持续、深度的合作以解决共同面临的困难挑战,更有助于稳固双边关系、提升相互间信任。由医疗援助拓展至医疗卫生领域的全面合作,既有利于提高我国的影响力,也有助于解决国家间共同面临的困难。从实践情况看,我们的医疗援助工作更多的是进行单向的援助,而缺乏双向的合作,在公共卫生应急机制建设、医药研发、医疗技术更新、医疗产业发展等方面,都没有能够通过援外医疗这一抓手与受援国形成长期合作关系,限制了在更高层次上发挥援外医疗的效果。以突发公共卫生事件应急机制建设为例,2009至2014 年间,从越南、泰国、印尼等6个国家输入广西的登革热就有 111 例;报告发病的1886例疟疾中,有1885例是输入性病例。[1]我国在越南、泰国和印尼都派出过援外医疗队,但却没有以此为平台建立有效的信息共享平台和联防联控工作机制,导致无法进行有效预警和及时应对。医疗援助不应该只停留在单向援助这一层面,若能由此拓展至双向合作,不仅能加强援外医疗工作的影响力,而且有助于双方医疗卫生事业的全面发展。

  二、新形势下加强援外医疗工作的着力点

  援外医疗被认为是提升国家软实力的“最持久、最具人道主义、最受认可”的方式之一。我们应当加强援外医疗工作,使其成为推动构建人类命运共同体的重要抓手。

  第一,完善援外医疗体系建设,统筹协调援外医疗资源。针对援外医疗影响力弱化、援助资源分散的问题,应充分认识援外医疗在国际合作中的重要作用,统筹考虑各级政府、不同部门的职责定位,完善援外医疗体系建设,服务于国家总体安排。一是在国家层面建立定期会商制度。建议由外交部、商务部、卫健委等部门组建固定的会商机制,定期研究援外医疗工作的主要工作,明确援外对象、内容和方式等,统筹指导全国援外医疗工作。二是鼓励更多民间力量参与到国家整体的援外医疗体系中,发挥好民间组织和企业的优势,提高民间力量在我国援外医疗中的作用。

  第二,加强援外医疗队伍建设,提高医务人员积极性。一是进一步提高援外医疗队员的待遇,切实落实有关政策,并将援外工作纳入干部培养和考察之中。二是按照长短结合原则,增派短期医疗队员。实践情况看,相对于2年的长期援外医疗,6个月的短期医疗在人员选派上难度明显较低。可考虑将短期援外医疗作为医务人员轮岗的一种形式,适当增派短期医疗队。三是动态调配援外医疗队员。我们在有的国家设有多个医疗点,可以根据医疗服务需求、队员专业情况、工作环境等,以轮岗等方式动态调整队员服务的医疗点,对工作生活条件较差的医疗点,相应提高队员补贴标准。

  第三,积极创新援外医疗合作模式,拓展合作内容。将医疗援助拓展至医疗合作,是在更高层次上发挥医疗援助效果、稳固双边关系的有力举措。一是以援外医疗项目等为平台,吸收医药、医疗设备、医疗设施建设与管理等国内相关力量参与其中,搭建多方参与的医疗合作网络。二是注重加强对外方医护人员的专业培养。医疗人力资源的软援助既是援外医疗的重要内容,也是扩展合作网络的最有效办法。可在“走出去”的同时加大“请进来”的力度,通过短期培训,提高受援国医务人员的诊疗水平和处置能力。

  第四,推动与受援国建立重大传染病联防联控机制。国际危机泛化已成为当前国际体系的一个重要特征。在严重的突发公共卫生事件上,更需要国际社会凝聚力量、携手合作,联防联控。我国陆地边境线长、国际海港空港多,对外交流广度和频度深,预防和防止传染病跨境传播任务不容小觑。建立有效的信息共享平台和联防联控工作机制,应当成为援外医疗工作的一个重要目标。可以援外医疗工作为平台和抓手,加强与相关国家和地区尤其是周边国家、“一带一路”沿线国家的交流合作,推动传染病联防联控机制建设。

  三、加大疫情期间援外医疗力度

  回顾国际关系历史,每次全球性重大危机都是国家间解决分歧、凝聚共识、携手共进、共同发展的契机,也是国际关系重塑、新兴大国崛起的契机。公共卫生安全是人类面临的共同挑战,疫情面前没有哪个国家可以独善其身,国际社会亟需凝聚力量、合作抗疫。在国内疫情转稳、国外疫情持续恶化的情况下,我们应积极开展援外医疗,协助各国共同抗击疫情。

  第一,全方位加大援外医疗力度。目前受疫情的突发影响,各国普遍面临诊疗能力不足、医疗物资匮乏的困境,我们应在保证国内需求前提下,加大医务、医药用品、医疗器械等方面的援助,协助全世界包括发达国家人民抗击疫情。

  第二,积极与世界各国分享中国在抗击疫情方面的成功经验。本次疫情中,我们果断采取了全民动员、一级响应、严格管控、集中调配医疗资源、快速搭建临时诊疗点等措施,在不到两个月时间内迅速有效控制了疫情。世卫组织高度肯定了中国对世界抗击疫情作出的重要贡献,建议各国学习中国的有关机制和做法。我们应在援助中与世界各国分享中国在抗击疫情方面的成功经验。

  第三,选派参与本次疫情诊治的专家和医护人员组成短期援外医疗队。本次疫情之所以在短期内大范围传播,一个重要原因就是新冠肺炎是一种新的病症,不仅传染性强,而且没有现成的治疗药物和治疗方案。这种情况下,一线医护人员的诊治经验就尤为重要。广大医护人员参与一线救治,在防护、治疗、愈后恢复等方面积累了非常多的经验,可以说每个人都是一本“教科书”。由他们组成短期援外医疗队,更有利于提升援助效果、防控当地疫情。

  第四,加大中医药在援外治疗中的应用。本次疫情中,中医疗法广泛使用,自2020年1月23日起国家卫健委就将中西医结合治疗方案纳入新冠肺炎诊疗方案,参与救治率在90%以上,治疗效果好,重症患者的病情好转率(危重、重症转归)达到83.61%。[2]从实际情况看,中西医结合治疗显著缩短了新冠肺炎核酸转阴时间和患者平均住院时间,对愈后恢复的作用更大。针对新冠肺炎的援外医疗更应坚持“中西医并重”,加强中医药在新冠肺炎治疗全流程的应用,扩大中医疗法影响力。

  第五,统筹协调民间组织、企业等共同参与对外援助。我们能在短期内取得抗击疫情的显著成效,一方面得益于政府的有力组织,另一方面也得益于社会力量的广泛参与。例如,我们在两周左右时间里建成了两座可提供2000多张病床的临时医院,并建设了大量方舱医院,形成了可快速部署的成套野外移动医疗平台,这对短期内防治疫情产生了非常重要的作用。可在疫情援助中,吸收项目建设与管理、医疗设备、设计策划等国内相关力量参与其中,进一步推动中国制造走出国门。

  第六,与受援国紧急建立疫情信息共享平台。选派短期医疗队赴外开展医疗援助带有应急性质,要从根本上提升应对重大传染病等公共卫生问题处置能力,还需要与相关国家和地区建立公共卫生方面的联防联控机制。目前国内疫情已基本稳定,但境外输入病例防控难度显著增大,严防疫情跨境输入成为新挑战。在援助的同时,应积极推动与受援国建立疫情信息共享平台和联防联控工作机制,并形成长期机制,切实防止传染病的跨地区传播。

  [参考文献]

  [1]农工党中央.关于打造“一带一路”健康命运共同体的建议[J].前进论坛.2016(5).

  [2]张芹,孙恒业.专访院士黄璐琦:中医药正深度介入新冠肺炎诊疗全过程[EB/OL].中国新闻网,http://www.chinanews.com/gn/2020/03-05/9114734.shtml.

  

作者简介

姓名:李云霞 马宝成 工作单位:

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