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加快确立中国人口发展战略的长期目标
2020年04月01日 10:14 来源:《中国党政干部论》2020年第2期 作者:郭志刚 字号
关键词:人口发展;生育率;中国人口;人口老龄化;

内容摘要:未来中国人口老龄化和人口负增长大局已定、不可逆转,但人口老龄化和人口负增长仍处于发展之中,仍包含一定变数,使未来人口老龄化和人口负增长得以一定缓解。与此相对,人口负增长同样存在惯性,即持续一段时期的低生育水平的条件下人口达到峰值之后,生育率即使能立即恢复到更替水平,受日益老龄化的人口年龄结构的影响,人口规模并不会稳定在人口峰值附近,而是会出现一段时期的持续下降。主张生育政策应继续调整的观点则相反,认为中国人口在经历了急剧转变后的今天,主要人口风险已不再是人口过快增长,也不是人口规模过大,而是生育率过低,因为它会加剧未来人口老龄化进程、加剧未来人口削减幅度。

关键词:人口发展;生育率;中国人口;人口老龄化;

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  一、当前亟须加强人口发展战略研究

  2015年习近平总书记在党的十八届五中全会上关于“十三五”规划的说明中曾明确指出:“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策,可以通过进一步释放生育潜力,减缓人口老龄化压力,增加劳动力供给,促进人口均衡发展。这是站在中华民族长远发展的战略高度促进人口均衡发展的重大举措。”2017年10月18日,他又在党的十九大报告中提出:“加强人口发展战略研究。”在中国人口发展跨入新的历史阶段的重要时刻,加强人口发展战略研究,明确未来中国人口发展的方向,正确制定未来的人口目标,毫无疑义具有极为重要的现实和长远意义。

  当前的中国人口态势与50年前实行计划生育之初的情况相比,发生了翻天覆地的根本改变。生育率在20世纪90年代便降至更替水平以下,这就意味着以往人口过快增长失控状态的源头动力已经被控制住了。最近30年中国人口增长只是惯性增长使然,并且以往人口结构中蕴含的正增长惯性经这30年的释放也几乎消耗殆尽,因此,中国人口即将在未来几年之内迎来约14.2亿左右的峰值,随之将进入人口负增长的快速通道。与人口负增长相伴,未来中国老年人口比例将在当前18%的水平上继续增加,2050年时大约要翻一番,并从此保持这种高水平。未来中国人口老龄化和人口负增长大局已定、不可逆转,但人口老龄化和人口负增长仍处于发展之中,仍包含一定变数,使未来人口老龄化和人口负增长得以一定缓解。这个变数就是努力将低生育问题解决好。问题解决得好些,可以使人口老龄化程度降低、速度减缓,更是为了保证未来的人口负增长不致失控,并有利于推进中国人口发展转向正常的、长期可持续的均衡状态。实际上,长期以来学者们在中国人口发展战略的长期目标及实施策略上一直存在激烈争论,然而在国家战略规划层面却从未对此作过明确表述。所以,这是一个亟待解决的重大人口战略目标问题。

  人口发展战略研究作为一项重大战略决策,特别是国家人口发展战略的研究,所涉及的内容十分广泛。但是,最重要的是必须明确人口发展在不同阶段的主要矛盾和风险、确定人口发展要达到的近期、中期和远期目标,以及如何达成这些目标的政策体系和制度保证等一系列重大问题。

  明确不同阶段人口发展的主要矛盾和主要风险,才有可能对诸多问题和矛盾权衡出轻重缓急,真正做到统筹兼顾。比如,人口内部诸方面发展总是不平衡的,该如何取舍?人口发展与社会经济资源环境发展出现不协调时该如何定夺?虽然各项工作都很重要,但是总要有优先排序,才能做到小道理服从大道理,局部工作服从全局发展。在计划生育前期,其实并非不知道严格限制生育会加速人口老龄化,但是人口过快增长这个当务之急才是优先要解决的问题。然而,现在则是人口老龄化问题越来越突出,人口即将转入负增长,因而才有生育政策的重大调整,以期释放生育潜力,减缓人口老龄化压力,增加劳动力供给,宗旨则是促进人口均衡发展。

  二、人口目标与现实争论

  明确制定人口目标体现了人口发展战略在特定时期人口工作的努力方向和工作任务。从人口目标的提出到其预期实现的时期长短,还能分为短期、中期和长期目标。我国以往几十年人口发展与管理中有不少例子。

  20世纪80年代初,为了配合中国经济发展战略的第二步,即在世纪末达到小康,我国提出将2000年总人口限制在12亿以内。人口发展周期很长,这只是一个近期人口目标。后来由于这个人口目标压得过低,不太符合实际情况,曾几经修正,先是改为12亿左右,后来又改为12.5亿左右。到2000年人口普查时我国人口实为12.67亿。人口规模虽然突破原定目标,但并未影响奔小康大目标的实现。2000年时,不仅原定的工农业总产值翻了两番,而且做到了人均国民生产总值也翻了两番,达到1000美元。

  2000年时,中共中央、国务院《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》提出“人口总量达到峰值后(接近16亿)开始缓慢下降”。当时的人口研究曾预计人口峰值到来至少还有40多年的时间,所以这一峰值人口目标可视为中期人口目标。

  2007年公布的《国家人口发展战略研究总报告》对这一人口峰值目标值加以压缩,提出“全国总人口峰值控制在15亿左右,未来30年总和生育率保持在1.8左右,过高或过低都不利于人口与经济社会的协调发展”。这一修改一是要保证党的十六大提出的2020年GDP比2000年再翻两番,达到人均3000美元;二是由于已延续十几年的低生育率趋势使原来预计人口增长势头大为削弱。实际上,经济发展的弹性远比人口发展的弹性大得多,该研究总报告公布仅两年,《2008年国民经济和社会发展统计公报》便宣布,我国人均GDP在2008年便已达到3000美元。再看现在,我国2020年总人口在14亿上下,人口增长濒临停止,不仅低于该研究总报告在2020年“14.5亿”的预定目标,更是远低于“15亿”的人口峰值控制目标。

  其实,这类实际人口增长显著低于预定目标的现象普遍发生于30年来几乎所有国家五年人口规划。究竟这是好事还是坏事?是计划生育成就还是生育限制搞过头了?类似的问题还有很多,比如当前生育率是不是过低了?未来人口老龄化发展会不会过度?未来人口负增长会不会失控?多年来争论重重,至今没有定论。

  2000年时,为防止低生育率反弹,党和政府曾提出“稳定低生育水平”。后来生育率过分走低,政府主管部门又提出“稳定适度的低生育水平”。现在,“全面两孩”政策已实施3年多时间,释放出一些生育潜力,但收效有限,从趋势上看,连维持所谓的适度低生育水平也很难做到。目前生育率较低的现实大体已经得到公认,但是该怎么办呢?一方面,有人呼吁完全取消生育限制,甚至提出鼓励生育;另一方面,也有人认为生育率只要不跌入1.5以下的“低生育率陷阱”,中国人口就处于安全范围,因此现在只需在“全面两孩”政策框架内鼓励二孩生育就好。

  实际上,此类问题之所以争论不休,在于争论双方所持立场和判断标准不同,本质问题在于我国人口发展战略的长远目标从未明确,比如本世纪末中国人口是缩减为几亿人好,还是应当努力去避免这种状况?实际上,以往提出的国家人口目标都不过是近期或中期目标,而人口长期发展目标则从未加以确定过。如上所述,以往国家层面明确提出的都是近期和中期人口目标,对到达人口峰值后该怎么办却是含糊的,比如只笼统提到了“之后缓慢下降”。但是什么叫“缓慢”,既没有一个速度控制指标,也没有明确总人口到底下降到什么数量或什么时候为止。要是在以前,还有时间可以推脱,而现在中国人口马上就要转入负增长,如果还不能适时提出一个国家级的明确的、科学合理的长期人口发展战略,便意味着我国在历经了以往有计划有控制的人口正增长后却转向了未来无计划无控制的人口削减。

  实际上,当前这类争论背后有着时间很长的学术思想脉络传承。对中国人口发展战略的开创性研究始于1979年,并且与激烈的学术争论相伴。当时人口战略研究虽然相对粗略,但框架大体完整,主线也很清楚,尤其对长期人口战略目标表述得十分明确。数十年来的人口宣传,广大干部、学者和公众会自觉或不自觉地接受某种学术主张的宣传。立场不同、导向不同、标准不同,观点也就不同,自然会导致后来的在一系列形势判断和对策措施上发生无穷的争论。

  三、早期人口发展战略研究的三种主张

  20世纪70年代,人口过快增长成为当时中国人口发展的主要矛盾,因此计划生育开始全面推行。1980年9月《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》提倡一对夫妇只生一个孩子,并提出20世纪末要将人口控制在12亿以内。当时的人口控制目的很明确,就是要尽快将生育率降至更替水平或更低,从而实现20世纪末的人口目标。

  在此背景下,便相应出现了三种长期人口发展的战略主张,即人口负增长战略、人口零增长战略和人口低度增长战略。不同战略主张的理论基础不同,在中国人口长期目标上存在着重大分歧。人口负增长战略以削减总人口为长期目标,主张严格的生育限制以尽快抑制人口增长,并进而使总人口大幅削减,一步到位地达到所谓的“适度人口”(7亿),之后再来实现人口的稳定化(即恢复生育更替水平)。另外两种人口战略主张其实都是作为前者的对立观点而提出的,均明确反对前者关于大幅削减总人口的主张,而且均认为过度限制生育会加剧人口老龄化和人口负增长,可能产生较为严重的问题。人口零增长战略主张,中国人口在达到峰值规模后就应逐渐实现稳定化,并不追求削减总人口。而人口低度增长战略虽然也赞成计划生育,但主张中国人口可以保持长期低速增长。

  三种人口战略主张除了对远期人口发展作了谋划,也提出了相应的生育政策建议。人口负增长战略的生育政策建议,应该普遍实施一对夫妇只能生育一个孩子的政策。而人口零增长战略则建议,在20世纪末以前,在提倡一对夫妇只生一个孩子的同时,将生育限制适当放宽,允许一部分育龄夫妇可以生两个孩子。人口低速增长战略则主张,每对夫妇都可以生两个孩子,不过二胎间隔要加以控制。

  三种战略主张的生育率限制可用曲线加以示意,人口负增长战略和人口零增长战略的相似之处是都主张要把生育率先压到更替水平以下维持一段时间,然后再恢复到更替水平,所以生育率限制程度都呈U形曲线。但因其追求的长期人口目标完全不同,因此两者的U形曲线有两点显著差别:一是曲线的底限相差很大,人口负增长战略追求的生育率更低,而人口零增长战略则主张略低于更替水平就行;二是低生育水平的持续时间长度不同,由于人口零增长战略不追求削减总人口,因而要求低生育率维持的时间相对较短,而人口负增长战略追求大幅削减总人口,因而要求很低生育率的持续时期就要很长。至于人口低度增长战略则并不追求将生育率降到更替水平以下,所以其生育率限制曲线降到更替水平后便维持不变。

  这三种战略主张的中国总人口发展趋势亦可用曲线加以示意。人口低增长战略和人口零增长战略预期的总人口规模都是单调增加曲线,但增加速度越来越慢,最后趋于水平线不再增加。由于后者主张先将生育率降到更替水平以下,因此其最终稳定人口规模会显著低于后者。人口负增长战略追求的总人口曲线自然远低于人口零增长战略,并且其变化趋势是先上升再下降,直到总人口达到所谓的“适度规模”时,由于将生育率恢复到更替水平,总人口也就维持在“适度规模”不再下降。

  早期中国人口发展战略研究提供了很多重要启示,这些思想认识深深地影响中国人口发展和计划生育实践,至今仍有深厚的社会影响。必须指出,由于历史局限,这些早期研究对于人口学规律的认识存在若干缺陷,因而其学术思想也存在一定误导,尤其值得今人重视。其中最重要的是两个方面,应该在现在的人口战略研究中加以特别重视。

  一是最近30年中在低生育率研究方面的成果。过去,人口学默认生育率转变会下降到更替水平为止,然而实践表明,由于多种社会经济发展和人口学原因,低生育水平会大大突破这一底线。并且,生育率降得过低便很难回升。人口零增长战略出于担心过度老龄化,因而反对过分的生育限制,并且明确提出适时将低生育率恢复到更替水平。当时提出这种思想很有价值,但是也受到时代的局限。20世纪80年代,人们将中国生育率的下降主要归因于计划生育,所以认为一旦撤销生育限制,生育率自然便会回升到更替水平。实行全面二孩政策以来的实践结果清楚地表明,这种认识是错误的,低生育率自有其复杂的客观原因。更不要说,人口负增长战略主张的生育限制更严格,持续期也要更长,届时生育率还能否按预想顺利回升存在着很大风险。

  二是最近20年来关于人口负增长惯性的研究成果。众所周知,人口增长存在惯性。比如,中国进入低生育水平已近30年,但直到今天人口还在惯性增长,便是明证。但是,以往说的人口惯性其实只是人口正增长惯性。与此相对,人口负增长同样存在惯性,即持续一段时期的低生育水平的条件下人口达到峰值之后,生育率即使能立即恢复到更替水平,受日益老龄化的人口年龄结构的影响,人口规模并不会稳定在人口峰值附近,而是会出现一段时期的持续下降。这就是说,以往以为将生育限制到更替水平以下,到适当的时候,再使生育率回升到更替水平,总人口马上就会维持在现有规模上,这种认识其实是错误的。从实际角度讲,中国的低生育水平已经持续了30年,镌刻在中国人口年龄结构里的负增长惯性已经很大,未来还要持续多长时间仍为未知,但仅此一个因素便会导致中国未来必然出现总人口减少,因此这是另一种必须加以重视的人口风险。

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姓名:郭志刚 工作单位:

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