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多元主体的城市社区治理能力评价 ——方法、框架与指标体系
2019年06月05日 14:26 来源:《中央党校(国家行政学院)学报》第3期 作者:陆军 丁凡琳 字号
关键词:多元主体;城市社区;治理能力

内容摘要:

关键词:多元主体;城市社区;治理能力

作者简介:

  (北京大学  政府管理学院,  北京  海淀  100871)

  [摘要]  构建评价指标体系是现阶段我国城市社区治理研究摆脱定性分析盲区的重要途径。通过对治理水平与治理能力的量化,评估落实精准施策,提高治理效率,是推进我国基层社会治理现代化的重要工具保障。推进多元治理和优化治理结构是构建评价指标体系的两个核心目标,建立政府视角、居民视角、第三方机构视角的三级指标体系,有助于构建基于综合评价和横向比较的中国城市社区治理能力测度工具。

  [关键词]  中国;城市社区;治理能力评价;指标体系

  [中图分类号]  C916  [文献标识码]  A  [文章编号]  1007-5801(2019)03-0089-09

  [收稿日期]  2019-02-28

  [基金项目]  国家社会科学基金项目“中国城市精细化管理:体制机制、运营模式与实施保障研究”(17VZL019)、住房与城乡建设部项目“超大特大城市精细化管理与治理体系研究”。

  [作者简介]  陆军(1971-),男,山东招远人,经济学博士,北京大学政府管理学院副院长、教授,博士研究生导师;丁凡琳(1992-),女,天津人,北京大学政府管理学院经济学博士研究生。

  党的十九大报告提出“不断推进国家治理体系和治理能力现代化”的发展任务,实现“建立共建共治共享的社会治理格局”的目标。新的发展目标为城市治理提出了更高要求,也为城市基层管理的基础单元——社区指明了方向,即积极鼓励民众、社会组织等多元主体参与社区的共建、共治与共享,打造新型的社区治理格局。作为基层社会治理单元,社区的管理主体多而复杂,且资源禀赋、发展规划等各有差异,因此,亟待构建一套完整的数据指标评价体系对社区治理能力进行量化分析,以评价与监督社区管理工作,全方位、多角度考量社区治理水平,及时反馈并解决治理中的问题,提升社区治理效率和居民满意度。

  一、治理能力概念界定

  传统西方治理理论认为,治理能力是参与公共服务的各主体通过互动、合作和协调,取得共识,共同对公共服务活动进行管理的本领[1];也有学者认为治理能力是一种静态制度潜能与动态主体能力[2]。党的十八大报告将现代化治理能力定义为“运用国家制度管理社会各方面事务的能力”。社区治理能力则是国家治理能力的微观化、具体化,它更强调国家、市场、社会共治且相互赋权,是管理需要与管理能力之间持续平衡的过程[3]。治理能力是促进多元主体充分发挥能力与协同合作,提升居民需求满意度和增加社会福祉的有力保障。

  治理效果是衡量地方治理能力高低、辨别地方治理成败的科学工具,也是考量地方治理水平与质量的有效手段[4]。早期的社区治理评价主要集中于考评政府绩效,如美国政府颁布的《政府绩效与结果法案》(Government Performance and Results Act),重点从政府项目管理和预算计划性方面展开评价,以提高政府治理效率与质量①。澳大利亚政府则设立专门的评价机构——公共服务委员会(Australian Public Service Commission),针对政府的社会保障、教育、医疗卫生服务等领域构建绩效评价体系等②。然而,随着社区治理研究不断深化,传统治理能力评价体系的测量维度狭窄、单一,难以反映多元主体的社区治理能力水平,特别是忽略了对其他参与主体的能力和贡献的测量。目前国内相关研究主要集中于对社区治理的评价,对社区治理能力评估体系的研究在一定程度上还处于空白状态。

  ①资料来源:财政部预算司.美国《政府绩效与结果法案》的内容及实施情况,http://www.ppirc.org/html/33/n-2833.html, 2010-01-14.

  ②资料来源:Australian Government.Australian Public Service Commission.https://www.apsc.gov.au.

  二、社区治理能力评价方法综述

  目前,国内外的治理能力评价方法均以指标评价和绩效评价为主,大致分为基于主体的、基于内容的、基于目标的三类评价体系。

  (一)基于主体的治理能力评价

  社区治理主体是指与社区有利益关系的个人与组织,包括居民、政府、企业与社会组织等[5]。目前,从多元主体角度评价治理能力的文献较少,更多的研究侧重于探讨基层政府及居委会等社区组织在社区治理中的职能与绩效,这种方法具有数据来源便捷、指标量化简便、可操作性等优势,但却容易忽略其他利益相关者对社区治理的成果评价[6],在开展现代化社区治理能力评价时,单一主体的评价方法具有片面性与不足。近年来,我国多元化治理的研究者也开始通过主体分类进行治理能力的分类评价。周诚君、洪银兴[7]将治理主体归纳为政府与居民两类,认为治理是两者在城市发展与管理中共同决策的过程;覃道明[8]提出了政府、市场与社会三个主体的评价体系;陈诚、卓越[9]将治理主体分为社区居委会、社区组织和社区居民,分别进行治理能力评估。虽然主体分类的标准不同,但以多元主体为视角设计指标评价体系,可以更为全面、客观地反映参与主体的社区治理能力,及其互动、协调与合作的过程。

  (二)基于内容的治理能力评价

  从内容角度评价治理能力是学术界常用的方法之一。李文静[10]基于社区多元治理机制,将治理内容分为救助弱势群体、提升居民福祉与满足生活需求(公共服务、商业服务)三类,并对所涉及指标和内容进行了详细解释,但作者未对评价体系进行指标化。此外,按城市治理内容建立三级评价指标体系,如经济、政治、社会、文化、生态和党的建设等,对应经济价值、社会价值与人本价值量化二、三级指标,并将指标细化到社区,评价社区服务的内容和品质[11]。

  这种方法也可用于设定二级指标。由中央编译局与清华大学联合发布的“中国社会治理评价指标体系”中“中国社会治理指数”一级指标,将社会治理所涉及的人类发展、社会公平、公共服务、社会保障、公共安全与社会参与等环节设定为二级指标。由人民论坛测评中心发布的国家治理评价指标体系也借鉴了这一思路,一级指标是社会治理能力,二级指标包括基本保障、宏观调控、财政和基层自治能力等四类社会治理内容[12]。

  (三)基于目标的治理能力评价

  治理目标是指治理的目的或通过治理所期望实现的效果。以目标为导向构建治理评价机制,有助于反映社区治理的现状差距,探寻治理问题的根源,有效推动不同阶段任务目标的实现。Rothman将社区工作目标归纳为“事工目标”与“过程目标”两大类。前者指社区为提升社会福利水平需要解决的一些特定问题、应满足的特殊需要;“过程目标”指不同参与主体通过构建合作关系,提升社区民众自我管理的能力与技巧[13]。Thomas将社区治理目标分为“分配资源”和“发展市民”两类,强调社区资源合理分配和提升居民舒适性的作用[14]。日本依据不同的目标导向,将地方治理能力的评价模式分为推动型、改善型和业务缩减型三类,分别对不同阶段治理目标的完成情况进行绩效考评[15]。基于目标的治理能力评价设计,侧重于对阶段性成果的考核或对某一时期规划完成进度的考量,主要适用于对目标完成进度和质量的考察。

作者简介

姓名:陆军 丁凡琳 工作单位:

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