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郭庆松:机构改革的系统性整体性协同性考量
2019年05月23日 12:20 来源:《中共中央党校(国家行政学院)学报》第1期 作者:郭庆松 字号
关键词:机构改革;系统性整体性协同性;价值理性;工具理性

内容摘要:

关键词:机构改革;系统性整体性协同性;价值理性;工具理性

作者简介:

  (中共上海市委党校,  上海  徐汇  200233)

  [摘要]  系统性、整体性、协同性是改革的内在要求,体现价值理性的基本立场,也是改革的推进方法,体现工具理性的基本要求。系统性关注的是改革基本要素之间的相互依存、相互制约、相互促进的社会系统论的关系;整体性考察的是改革诸多方面的整体性思考、整体性谋划、整体性推进;协同性侧重的是改革方案、改革落实、改革效果之间的相互配合、相互促进、相得益彰。机构改革的系统性、整体性、协同性特点,分别很好地体现了改革推进中的价值理性与工具理性的完美结合,内在体现人民立场的价值追求,外在表现规范操作的工具要求。

  [关键词]  机构改革;  价值理性与工具理性;  系统性整体性协同性;  考量

  [中图分类号]  D62  [文献标识码]  A  [文章编号]  1007-5801(2019)01-0021-09

  [作者简介]  郭庆松(1966-),男,安徽无为人,法学博士,中共上海市委党校副校长、教授,上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心副主任兼秘书长、上海市领导科学学会会长。

  正在推进的党和国家机构改革是新时代推动全面深化改革、全面扩大开放和推进国家治理现代化的重大举措。从价值理性角度观之,机构改革是一场深刻而全面的社会变革,这场社会变革关乎社会的公平、正义、民主、法治、忠诚、荣誉等,涉及价值追求和人文关怀,目标指向是人民的幸福安康、社会的和谐稳定,与人民群众的获得感、幸福感、安全感紧密关联。从工具理性角度观察,机构改革是推进国家治理现代化的一场深刻的技术变革,也是一项牵一发而动全身的系统工程,关乎改革的工具、手段、技术、程序、操作、规律等,涉及效率追求和功效满足,目标指向是党的坚强领导、国家的有效治理,与国家运转的规范化、程序化、科学化密切相关。从价值理性与工具理性相统一角度出发,作为一项合目的、合规律的社会实践活动的机构改革,只有实现人文关怀、社会价值与工具手段、技术措施的统一,即达到价值理性与工具理性的完美结合,才能确保这场改革活动在人民拥护和科学运转下达到改革的最终目标。因为价值理性比工具理性更为本质,但工具理性具有基础地位,价值理性的实现必须以工具理性的实现为前提。

  循着价值理性与工具理性双重追求和完美结合的思路,机构改革的系统性、整体性、协同性被提上议事日程:系统性、整体性、协同性是改革的内在要求,体现价值理性的基本立场,也是改革的推进方法,体现工具理性的基本要求。从其内在联系看,改革的协同性是系统性、整体性的客观要求,改革的系统性、整体性又是协同性的目标追求,彼此相互促进、相通共进;改革的协同性内含系统性、整体性,改革的系统性、整体性寓于协同性之中,彼此相互支撑、相得益彰。作为改革成功的价值观、方法论和有效经验,更加注重改革的系统性、整体性、协同性,也是机构改革必须坚持的基本立场和重要抓手。关于这一点,我们可以在党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》(以下分别简称《决定》和《方案》)中看得很清楚:机构改革所要遵循的原则是,坚持党的全面领导、坚持以人民为中心、坚持优化协同高效、坚持全面依法治国;改革的人民性和法治的坚守,更多体现的是改革的价值立场,党的全面领导、优化协同高效的坚持,更多体现的是改革的工具手段,改革的价值理性与工具理性的双重追求由此可见一斑。

  一、机构改革的系统性考量

  从系统性角度看,机构改革需要立足于系统论,进一步加强改革的宏观思考和顶层设计,注重改革系统的整体观念和相互关联。系统论的核心理念是系统的整体观念,系统各要素构成了一个不可分割的整体;系统论的基本方法就是用系统观点看问题,注重系统整体与各要素或组成部分之间的相互联系、相互促进、共同发展,确保系统运转的整体效应。机构改革就是要系统回答“建设一个什么样的适应中国特色社会主义新时代要求的党和国家机构职能体系和怎样建设这个机构职能体系”这个重大课题,其中具体涉及机构改革的六大基本要素:基本目标、首要任务、重要任务、重要手段、重要保障、目标导向。显然,这些要素彼此之间存在相互依存、相互制约、相互促进的社会系统论的关系,需要我们系统思考、系统设计、系统推进。从本质上讲,机构改革的系统思考、系统设计、系统推进,也很好地体现了改革推进中的价值理性与工具理性的双重追求,毕竟系统性中内含着人民立场的价值追求,也蕴含着系统操作的工具要求。

  (一)从机构改革的基本目标看改革的系统性

  本轮机构改革的基本目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。新中国成立以来,特别是改革开放以后,我国党和国家机构职能体系在建立的基础上逐步规范、在发展的基础上不断优化;党的十八大之后的系列改革,更是为党和国家事业极不平凡的发展提供了有力保障。本轮机构改革就是要回应两个“不完全适应”,实现党和国家机构职能体系的系统完备、科学规范、运行高效。具体来说,可以归结为形成“四大体系”,推动“统一领导”,全面“提高水平”。“四大体系”就是党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系;“统一领导”就是在党的统一领导下协调行动、步调一致、形成合力;“提高水平”就是全面提高国家治理的能力和水平。

  显然,这一基本目标的提出,兼顾了当前任务与未来发展的需要,既立足于实现第一个百年奋斗目标的要求,又考虑到实现第二个百年奋斗目标的需要;前者在于“抓重点、补短板、强弱项、防风险”,后者在于“打基础、立支柱、定架构”;最终达成党和国家机构的“五个更加”:“设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效”[1]。明朝张居正有言,“审度时宜,虑定而动,天下无不可为之事”(《答宣大巡抚吴环洲策黄酋》)。只要我们审时度势、顺势而为、积极行动,就一定能够达到改革的目标,这是系统性思维的最好佐证。

  (二)从机构改革的首要任务看改革的系统性

  本轮机构改革的首要任务是完善坚持党的全面领导的制度。坚持党的全面领导,是从当代中国经济社会发展正反两方面经验和教训中得出来的,也是由中国共产党的历史使命决定的。党的这种领导地位及领导属性,是当代中国最大的国情、最主要的特色;毫无疑问,这种国情、这样特色不能不在机构改革中得到全面贯彻。毫无疑问,完善坚持党的全面领导制度,是确保机构改革系统推进的“压舱石”。

  坚持党的全面领导,基本要求是优化党的组织机构,确保党的领导全覆盖,确保党的领导更加坚强有力,体现了改革的系统性思考。过去40年的改革,最值得总结的经验是,多数情况下我们坚持党的全面领导的制度,改革就一帆风顺、成效显著;最值得汲取的教训是,某些时候、某些方面的改革,没有很好地贯彻党的全面领导的制度,最终导致改革走过一些弯路,经历了一些曲折。完善坚持党的全面领导的制度,不仅是深化改革的首要任务,而且也是深化改革的重要方法;不仅是提高党把方向、谋大局、定政策、促改革能力和定力的重要体现,而且也是从制度上保证党长期执政和国家长治久安的必然要求。

  (三)从机构改革的重要任务看改革的系统性

  本轮机构改革的重要任务是转变政府职能,这是过去40年改革经久不息的话题,也是常讲常新的话题。与党的十八届三中全会一脉相承,本轮机构改革还是围绕“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”这一核心问题,重在破除体制机制弊端,优化政府机构职能,全面提高政府效能。政府与市场的关系,是经济体制改革的核心问题,也是全面深化改革的关键问题。

  本轮机构改革,在很多人看来,侧重点是行政管理体制改革尤其是机构改革,经济体制改革似乎笔墨不多。但从旨在转变政府职能的优化政府机构设置和职能配置的改革内容来看,经济体制改革的分量还是很重的,因为转变政府职能,说到底就是要正确处理好政府与市场的关系,而这恰恰是经济体制改革的基本要求,况且从改革的基本事项看,很多也是经济体制改革的内容。尤其是适应新时代社会主要矛盾的变化,重在转变政府职能的经济体制改革是满足人民“美好生活需要”和解决“不平衡不充分的发展”问题的更为直接、更为奏效的改革内容、改革举措。可见,这些也都体现了改革的系统性思想。

  (四)从机构改革的重要手段看改革的系统性

  本轮机构改革的重要手段是统筹党政军群机构改革。现有的机构设置和职能配置存在不够科学规范的地方,表现在机构重叠、职责交叉、权责脱节,突出的问题是定位不准、职能不清、效率不高,解决的思路只能是在加强党的集中统一领导下统筹推进党政军群机构改革和职能优化。这不仅涉及党政机构布局以及人大、政协和司法机构改革等宏观政治体制层面的问题,而且涉及群团组织改革、社会组织改革、事业单位改革、跨军地改革等中观、微观层面的问题。统筹党政军群机构和职能配置,健全军地协调机制,目标指向就是党政军群机构整体能力的提升。

  党政军群机构改革是一场涉及面宽的自我革命,也是一场进入深水区的深刻变革,需要广泛调动各方面的积极性、主动性、创造性,需要社会各界共谋改革,需要各级领导干部提高站位、顾全大局,体现了改革的系统性要求。党政军群机构改革也是一项需要系统谋划、协调推进的全方位改革,为避免政出多门、责任不明、推诿扯皮的弊端,加强统筹、注重协作、减少缝隙的基本原则还是需要特别强调的。

  (五)从机构改革的重要保障看改革的系统性

  本轮机构改革的重要保障是机构编制法定化。机构编制说到底就是对各单位、各部门的职能配置、机构设置、人员编制、领导职数、法定责任及其运行程序等所作出的规范性限定。邓小平早就提出“编制就是法律”[2]。当前,我国机构编制方面存在的突出问题是法规制度不健全、刚性约束不够、违纪违法行为查处不力等,一句话就是法治化程度不高,没有很好地落实“编制就是法律”的基本要求。我国现有的涉及机构编制方面的法律法规如《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》《国务院行政机构设置和编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等,要么就是覆盖面窄的“单一性”法规,要么就是一些原则性的“粗线条”规定,执行的结果往往伴随着机构编制管理随意性较大、领导“拍脑袋”决策、编制把关不严、长官色彩浓厚等问题。

  推进机构编制法定化,不仅体现机构改革所要贯彻的价值理念,而且体现改革的系统性追求。就本轮机构改革来说,主要包括完善党和国家机构法规制度、强化机构编制管理刚性约束以及加大机构编制违纪违法行为查处力度等。改革不仅要重视“术”的设计,改革更要强调“道”的要求;本轮机构改革“道”的要求就是要体现“机构编制法定化”的价值理念,将全面依法治国的理念贯彻落实到机构改革的实践中去。

  (六)从机构改革的目标导向看改革的系统性

  本轮机构改革的目标导向是推进国家治理现代化,这也是全面提高党和国家治理能力与治理水平的应有之义。本轮机构改革的现实原因之一就是:党和国家机构设置与职能配置同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。党和国家机构职能体系是国家治理体系和治理能力的有机构成部分;本轮机构改革,就是要对党和国家机构职能体系进行优化和完善,为推进国家治理能力现代化奠定机构职能体系基础。

  将本轮机构改革置于“推进国家治理现代化”的战略高度来系统谋划,坚持这样的目标导向,既有利于我们蹄疾步稳、脚踏实地,又有利于我们登高望远、行稳致远,体现了改革的系统性坚守。中国特色社会主义进入新时代,我国国家治理体系面临新的挑战,国家治理能力也面临新的期盼,需要也必须进行党和国家机构改革,以提高党和国家适应新时代发展需要的治理效能。古人讲,“明者因时而变,知者随事而制”(汉代桓宽《盐铁论》)。新时代新要求,新部署新作为,推进国家治理现代化成为当代中国共产党人新时代建设社会主义现代化强国的必然选择。

作者简介

姓名:郭庆松 工作单位:

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