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潘小娟:法国国家治理改革及其启示
2019年05月23日 12:15 来源:《中共中央党校(国家行政学院)学报》第1期 作者:潘小娟 字号

内容摘要:地方分权是指权力由中央政府向地方政府、由上级政府向下级政府转移。

关键词:

作者简介:

  (中国政法大学 政治与公共管理学院, 北京 海淀 100088) 

  [摘要]  为应对所面临的治理困境,自上个世纪80年代开始,法国政府推行了一系列以分权为主线的综合性改革,涉及政治、经济、社会等诸多领域,目的在于优化公共权力的配置,实现国家管理的民主化,加速推进国家现代化进程。这一改革取得了积极的成效,深刻改变了法国高度中央集权的行政体制,重构了国家与社会的关系,对法国的政治、经济和社会生活产生了重大而深远的影响。对这一改革进行全面的讨论和深刻的反思,将为我们提供有益的启示和借鉴。 

  [关键词治理分权改革法国 

  [中图分类号]  D73/77 [文献标识码]  A [文章编号] 1007-5801201901-0043-08 

  [作者简介潘小娟(1955-),女,浙江宁波人,法国公法博士,中国政法大学政治与公共管理学院教授、博士研究生导师。 

  自上个世纪70年代起,法国在经历了辉煌三十年后,深陷经济增势低迷、失业率高企、贫富差距扩大、社会阶层断裂的泥潭。这在很大程度上归因于法国高度中央集权的管理体制。中央集权导致行政机构冗杂低效,腐败、渎职、懒政盛行,发展动力不足,财政负担沉重,民众不满情绪上升。为了改变这一状况,使国家的权力更接近人民,实现公共权力的优化配置和国家管理的民主化,推进国家的现代化进程,法国政府展开了以分权为主线的一系列国家治理改革。这些改革既取得了一定的积极的成效,亦存在一些难以克服的问题。对此进行讨论和总结,将为我们提供有益的启示。 

  一、国家治理改革举措 

  法国政府从上个世纪80年代开始以分权为核心,从多方面采取措施积极应对国家治理面临的困境。具体而言,主要涉及以下四个方面。 

  (一)推进地方分权 

  地方分权是指权力由中央政府向地方政府、由上级政府向下级政府转移,转移后其权力主体发生了改变。从拿破仑时代起,法国一直实行高度中央集权的行政体制,地方政府完全处于中央政府的严格控制之下,基本没有自主权。为了改变这一状况,法国政府于1982年开始推行地方分权改革,直至20033月宪法修正案首次明确地将法兰西为分权型共和国作为一项基本原则写入宪法。地方分权改革的主要举措包括: 

  一是增加地方行政层级。19823月颁布的法律将大区确定为一级地方领土单位,规定其享有与省和市镇相同的法人地位和权利,具有独立的公法人资格,从而使法国的地方行政建制由原先的省市镇二级变为大区市镇三级。 20151月,法国政府颁布了《大区区划、大区和省选举以及更改选举日程法》,明确从201611日起将法国本土的22个大区合并为13个,以节约行政成本,提升大区的区域资源整合能力和政策执行效力。 

  二是将地方行政管理权交还给地方政府。1982年地方分权改革后,地方行政管理权将从国家代表手中转移到了地方民选权力机关的手中,地方公共事务由民选产生的地方议会以及由议会选举的行政长官全权自主管理,中央政府委派到大区和省的国家代表不再行使地方公共事务的行政管理权。 

  三是有计划地转让权限。中央政府在明确中央与地方权限划分的基础上,扩大了地方政府的职权范围,分期分批将原先由中央政府行使的权力移交给地方政府。例如,1983年,中央政府移交了计划和领土整治、城市规划、住宅建设以及职业培训方面的权限;1984年,移交了交通运输、社会活动和司法等方面的权限;1985年,移交了教育、文化和环境保护等方面的权限[1]。 

  四是放宽对地方政府的监督。1982年颁布的相关法律明确规定,地方政府的决议只要不违反国家宪法、法律和法令,就不受中央政府的干涉,也无须得到中央政府或其代表的同意和批准。这大大缩小了国家监督的范围,明显改变了国家监督的方式,国家监督由过去的以事前和适当性监督为主转变为以事后和合法性监督为主。(所谓适当性监督,就是之前地方政府的决议尽管不违反国家法律、法令的规定,仍有可能因不适当而遭中央政府或国家代表的否决。) 

  五是增强地方政府的财政自给能力。2003年修改后的宪法明确规定了地方财政自治与平衡原则,使地方财政自治得到了宪法的保障。修改后的宪法规定,地方领土单位依法律规定的条件可享有自由支配的收入,包括地方税收和国家提供的财政援助。依据这一规定,地方政府拥有自己的税收,可以在法律规定的范围内根据自己的具体情况确定地方税的征收基数和税率等。此外,中央政府与地方政府之间所有的权限转让均包括相应的财源的转移,以及对行使该职权所需要的动产或不动产的支配。 

  六是赋予地方政府及其联合体试验权。2003年颁布的宪法修正案允许地方政府在法定的条件下和期限内,以试验的名义就其行使职权方面的内容突破现行法律、法规的有关规定,进行大胆尝试,但涉及公共自由或者宪法所保障的权利的内容除外。为了减少和避免进行试验的地方政府的违法违规行为的发生,保证国家和其他地方政府的利益不受损害,议会将对试点情况进行监督和评判,包括批准试验,试验期满后根据实际效果决定给予推广、完善还是终止执行等。 

  (二)促进多元合作 

  多元合作就是不同的权力主体共同努力解决社会问题,提供公共服务,在不同层级政府之间以及政府与企业、社会组织之间建立起内外结合的纵向与横向网络合作关系,确保公共政策制定的科学性和合理性,提升治理的效率,促进社会稳定和和谐。 

  一是加强地方政府间合作。地方分权后,为了促进地方政府在多个领域展开更密切的合作,提高资源使用的有效性,避免拉大地区间的贫富差距,保证全国的平衡协调发展,法国政府于1992年颁布了《共和国地方行政指导法》,建议地方政府在原有的地方合作形式之外,建立新的合作组织,如区际协约组织、跨市镇合作委员会,市镇共同体、城市共同体等;1999年又颁布法令创建了聚居地共同体,取代了之前的城市共同体。法国的地方合作组织形式多样,目标多元:既有由同一行政层级公法人组成的,也有由不同行政层级公法人组成的;既有担负单一使命的,也有担负多重使命的;既有有征税权的,也有无征税权的;既有自愿组织的,也有强制设立的。以都市共同体为例,它是跨市镇的合作性公共机构,通常由一个拥有5万人口的主要城市和邻近的小市镇组成。设立都市共同体的目的在于保证大城市居民聚居地协调一致的管理,推进整个共同体的现代化规划。都市共同体的职权由成员市镇转移而来,职权范围较广,主要涉及跨市镇的发展和整治规划、城市规划、救护与消防、城市旅游交通、供水排水、消毒和生活垃圾处理、文化体育设施等。不同都市共同体的职权并不完全相同,它们在各自的权限范围内履行职责,提供相应的公共服务。都市共同体设有管委会,由各成员市镇的代表组成,负责各项管理工作,实行独立的核算。 

  二是加强公、私部门合作。法国公、私部门合作的形式主要有两种,即成立混合经济公司和实行特许经营,目的在于解决普遍存在的公共服务供给水平低、效率低、成本高的问题。混合经济公司是指由公共部门控股并引入私人企业资金和管理技术的合资公司。它属于公共企业,适用于民法,在管理上具有较大的灵活性,能更好地适应经济发展和公共服务供给的需要。混合经济公司主要在城市建设和公共设施建设运营方面发挥重要作用,如全法国约有230多家地方混合经济公司,承担着建设和管理低租金住房的职责[2]。特许经营就是政府通过合同约定的形式,向私营部门出让某项公用事业一定时期的垄断经营管理权,由后者直接向服务对象有偿提供特定产品和服务的方式。特许经营合同明确规定了双方的权利和义务,需承担的责任、风险和补偿等。在特许经营下,政府始终都是公用事业的产权所有者,受许机构拥有开发经营权,政府保留价格核准权和监督权,对违反合同的行为,可施以处罚甚至收回特许经营权,以保证公共服务的供给及其质量。特许经营主要用于供水、供气、供热、垃圾处理、电信服务及公共交通等公用事业性服务的提供。 

  三是加强政府与非营利部门的合作。上个世纪六七十年代,在政府供给社会福利的背景下,法国的非营利部门得到了较大的发展和壮大,90年代每年大约有60007000家非营利组织成立,非营利组织已成为法国社会变革和改革的一种途径[3]。顺应这一潮流,法国政府加大了与非营利部门的合作的力度,后者在国家和地方生活中发挥着越来越重要的作用。例如,法国政府将绩效考核委托给非营利组织进行。接受委托的非营利组织要以被服务者为调查对象,以服务满意度为主要考核标准,对政府绩效和政府改革进行考察和评估,最终提交考核报告。再如,自上个世纪70年代起,法国政府建立了官方、资方和劳方对话与协商机制,定期就工资、职工培训、劳动场所条件等问题展开讨论和对话,对话包括企业、行业、地区、全国等多个层级和多种方式。2007年颁布的《社会对话现代化法》进一步规定,政府在出台有关劳动、就业和职业培训等方面的新政策前,必须事先与工会和雇主协会协商,充分听取他们的意见,并就此展开谈判。 

  (三)实行合同管理 

  合同管理就是国家和地方在规划一致的框架内签订协议联手实现共同的政策目标。在法国,中央政府和地方政府在多个领域进行了合作,并通过对合作项目或委托项目等实施合同管理来确保其实现。法国合同管理涉及面广,主要包括国家大区计划合同、城市合同、发展农业大区合同、地方安全合同、竞争热点地区合同等。合同管理打破了法国传统的自上而下的权力架构,使不同层级政府之间,政府与社会组织之间,特别是中央政府与地方政府之间能进行平等磋商、博弈和协作,使中央政府的主导地位通过协商合作得以合法化,改变了中央与地方之间简单的垂直领导关系,形成了以中央政府为主导的新型中央集权关系,促成了法国国家治理中多元合作伙伴关系的形成。 

  以城市合同为例,城市合同由中央政府、相关地方政府、地方联合体、法国国家基金会等多方合作者签订,它包括了四个主要合作方向:保证共和国协约的稳定;加强社会和谐和稳固;实施多元主体参与的集体计划;与地方居民合作,建立新型民主关系[4]。城市合同是在中央政府制定的宏观总体目标下,各相关区域结合辖区实际,将自己的发展战略和选择融合到总体框架中,通过多主体参与、多目标导向,在不同层级政府之间、政府与社会组织之间、政府与公民之间建立具有契约意义的合作关系,以实现多元主体利益的协调。城市合同的目标广泛,主要涉及贫困、就业、城市生产力、健康、教育、社会凝聚力、网络服务、交通和道路、环境保护、财政与地方参与、住房等诸多方面。城市合同明确规定了合作的目标、优先项目、参与各方的权利和义务等,确定了相互之间的关系,它是经过中央政府及其代表和各参与方反复协商后签订的,具有法律上的约束力。 

  (四)扩大公民参与 

  为了提高公共事务管理的透明度,法国政府采取积极措施保障公民政治权利的行使,鼓励公民积极参政,使公民积极参与到国家和地方生活中去,充分表达自己的意愿与诉求,完善国家治理。 

  一是扩大全民公决范围和启动权。从国家层面来说,2008年修改后的宪法规定,经政府建议或议会两院联合建议,总统可以将有关公权力组织、国家经济、社会、环境政策及相关公共服务事业改革,以及旨在批准不与宪法相抵触但可能影响现行制度运作的国际条约的法律草案提交公民投票决定;同时还允许公民及其代表分享全民公决启动权,即1/5的国会议员在获得1/10合格登记选民联署支持后即可就上述宪法条款规定的事项发起全民公决。从地方层面看,法国有关法律规定,地方政府有权在法律规定的条件下,将有关地方权限的议会议案或法律草案交由当地选民决定;地方选民可通过行使请愿权,要求当地议会将涉及其权限的任何问题列入议会的议事日程;法律可决定就某个享有特殊地位的地方领土单位的设立和变更等问题征询当地选民的意见等。 

  二是授予公民更广泛的知情权和监督权。行使这些权利的具体形式和途径包括公告情况、索取地方政府的预算文件,组织市民咨询活动、提起申诉等。例如,法国有关法律规定,任何人(自然人或法人)都有权去市镇政府索要预算文件,政府还应提供相关的解释性文件,以使人们对市镇的财务状况有充分的了解和正确的评价;且大区、省和人口在3500人以上的市镇还必须把议会有关预算的辩论情况汇编成行政文件,公开发布。再如,2008年宪法修正案确定公民拥有违宪性抗辩权利,有权在普通诉讼中就法律法规违宪问题提出异议,并可向宪法委员会和最高法院提出申诉。 

  三是建立公共调查机制。法国相关法律规定,凡涉及公共用途的重大项目,均必须进行公共调查,只有得到调查专员或调查委员会的认可后方可实施。调查专员、调查委员会通常由德高望重的有经验人士担任或组成。调查专员或调查委员会独立运作,若项目被否决,除行政法院作出裁决外,任何个人和组织均无权更改结论。 

  四是设立街区委员会。2002年,法国政府颁布了《近距离民主法》,明确规定拥有80000居民及以上的市镇必须建立街区委员会,拥有20000-79999居民的市镇可以设立街区委员会。街区委员会可就所有有关街区或城市的问题接受市镇长的咨询,也可就上述问题向市镇长提出意见和建议;市镇长可联合街区委员会开展街区行动。街区委员会以居民代表为主,其使命是就安全、卫生、教育、环保、公共工程、体育娱乐、旅游等与居民生活密切相关的各个方面的事宜与居民进行沟通交流,并代表居民与公共权力机关对话,提出意见和建议,开展所谓的近距离民主。该法颁布后,街区委员会快速发展,从2002年的292个增长到了2007年的1583[5]5年间翻了两番有余。街区委员会发挥着连接居民和市镇服务的作用,已成为居民交流信息、思考和讨论街区生活的场所,同时也成为居民和社会团体向政府表达意见和建议的新窗口。 

作者简介

姓名:潘小娟 工作单位:

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