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论现代创制秩序生成的政策路径
2017年01月12日 16:14 来源:《国家行政学院学报》 作者:向玉琼 字号

内容摘要:

关键词:城市化;工业化;法律;政策;创制秩序;社会秩序;社会治理

作者简介:

  [摘  要]城市化、工业化进程瓦解了以习惯维持的自然秩序,转向对创制秩序的追求,法律和政策就是创制秩序建构的基本路径。通过政策的制定和实施,社会中的异质因素和不确定性都可以被纳入这种具有普遍性效果的规范之内,社会秩序得以实现。但是,创制秩序是依托于社会治理的中心-边缘结构的,在此结构之中,政策作为一种工具而存在,政策的制定和实施都是为了方便于中心对边缘的管理,管理型的社会治理模式也就是因此而来。当人类进入高度复杂性与高度不确定性的后工业化历史阶段,政策制定者与政策对象之间的界限将逐渐消失,政策不再是工具性的存在,而是服务于行动者的合作行动的发生。在合作行动中,政策将逐步突破工具性的狭隘视野,成为道德的载体,合作秩序也将随之生成。

  [关键词]政策;政策工具;社会秩序;创制秩序

  [中图分类号]C916    [文献标识码]A    [文章编号]1008-9314(2016)06-0080-06

  [基金项目]江苏省社科基金项目“大数据条件下公共政策评估研究”(16ZZB002);国家社科基金项目“中国特色政务诚信体系建设研究”(13BZZ045);江苏服务型政府建设研究基地项目(30916014110&30916013123)

  [作者简介]向玉琼,南京农业大学公共管理学院副教授,南京大学政治学流动站博士后。

  当一个社会还处于简单状态时,或者说,还处于低度复杂性的条件时,秩序是比较容易获得的。农业社会就是一个相对简单的社会,在这样一个社会中,通过历史沉淀下来的习惯与习俗规范就可以获得社会秩序,这种秩序是通过自然演进而来,是一种自然秩序。也正是因为秩序的获得相对容易,因而获得秩序并不成其为一个需要努力才能解决的问题。当从农业社会过渡到工业社会时,社会的流动性增加,不确定性因素和异质性因素增长,习惯无法维系社会秩序了,因而,人为地创制出秩序成为社会的首要目标。正是依靠政策和法律的运行,现代社会实现了对异质性因素的统一规范,进而实现了创制秩序。创制秩序也是一种自上而下的单向度的控制体系,是一种管理秩序。到20世纪后半期以后,社会逐步进入高度复杂性和高度不确定性的历史阶段,社会中的差异性与异质性凸显出来,依靠政策工具所形成的管理秩序陷入危机。那么,创制秩序无法存续的情况下,将由何种秩序来代替?而政策又将在其中发挥何种作用?这些问题涉及社会治理的变迁,以及公共政策的根本性质及其在社会治理中的定位,是需要重视的问题。

  一、政策成为治理工具

  农业社会是一个高度同质化的社会,社会中几乎不存在异质性因素,整个社会稳定而又清晰。人们的行为受到演进而来的习惯与习俗的约束,自然生成了社会秩序。秩序是先于个体而存在,是外在于人的意识和行动的,人生于其中,在成长过程中潜移默化地理解秩序的协调性且服从于它,这又反过来进一步维护和巩固了自然秩序。秩序几乎不需要任何人为的捏造或者修正,也没有人能够改变或者调整,自然地延续下去。在这样的社会中,依靠习惯和习俗足以实现社会秩序,社会对规则的需要很小。“当人们承认社会具有一种很好的和持续性的内在秩序时,他们就不可能有意义地区分人们通常在不同情况下做什么的认识及人们应当做些什么的观点。可是,由于在相互作用的法律结构中,规范的秩序既是不言而喻的又是默示的,因此,它从来不需要采取那种由特定的机构宣布和强制实施的规则形式。”[1]不过,我们可以看到,农业社会中也存在规则,但这些规则并不是明确的行为规范,或者说,不是我们所说的现代意义上的普适性规范。农业社会中的规则与习俗、道德和意识混在一起,难以做出明确的区分,哈特甚至做出这样的表述,即在传统社会中并不存在明确规定的“确认规则”(rules of recognition)。这表明,农业社会在规则方面是存在着空白的,这一空白由习惯来填充,并生长出自然秩序。

  当农业社会发展到具有一定的复杂程度之后,政治机构的统治职能凸显出来,权力成为社会治理的主要工具。这一时期出现了适用于一定范围的政策和法律,不过,大多数政策和法律只是一种习惯法,政策的内容是演进而来的,没有具体的创制者,也自然没有人去刻意地修改或者终结它。“人们也并没有把规范当作是人类制定规范的产物,甚至没有看作是可能的题中应有之意。毋宁说,规范的‘正当性’乃是依赖于某些惯例本身的绝对神圣性,背离这些规范就会招致灾难性的后果,要么是精灵的骚动、要么是神明的愤怒。至少从理论上说,它们作为‘传统’是不可改变的。必须根据公认的惯例对它们进行正确的理解和解释,但是它们不可能被创设。”[2]政策和法律只是将习俗和习惯确认下来而已,其效力也需要从习俗中获得支持。可以说,这一时期政策和法律的出现并没有改变社会秩序自然演进的性质,反而是发挥了维护自然秩序的作用。

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