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优化财政支出结构须另辟蹊径
2014年07月08日 11:25 来源:中国经济时报 作者:张俊伟 字号

内容摘要:政府履行哪些职责、如何履行职责,直接决定着财政资金配置的比例和结构。同时,财政支出结构调整也是动态、永无止境的。这也算是“以政府职能转变带动财政支出结构优化”重要经验在新时期的新发展。

关键词:财政支出结构;优化;财政资金;资金;支出

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  政府履行哪些职责、如何履行职责,直接决定着财政资金配置的比例和结构。由于经济社会体制发生变迁,也由于社会热点、焦点问题不断变化,政府的施政重点总是处在调整之中。同时,财政支出结构调整也是动态、永无止境的。

  改革开放30多年来,伴随着计划经济向市场经济的转型,我国政府的经济角色也从经济活动的计划者、组织实施者转变为市场秩序的提供者、基础设施提供者和社会公正的维护者。反映在财政支出领域,就表现为政府投资向社会基础设施领域集中,而在竞争性领域则大幅削减;另外,在维护市场秩序、保障民生等方面,财政投入也有显著增加。可以说,由政府职能转变带动财政支出结构调整,是过去30多年来我们的重要成功经验。

  当前,我们再次面临着调整财政支出结构的艰巨任务。一方面,推动科学发展、构建和谐社会,需要在环境保护、食品药品安全、养老医疗、最低生活保障等领域显著增加财政支持力度;另一方面,随着财政收入高增长局面趋于结束,增量调整空间缩小,迫切需要把增量调整和存量调整结合起来以满足新时期发展的需要。更麻烦的是,由于经济体制转型的原因,前些年我们通过定性分析就可明确哪些政府职能需要加强、哪些政府职能需要弱化,相应也就明确了调整财政支出结构的方向。现如今资金分配基本格局已经和弥补市场失灵、维护公平正义大体对应。简单地延续过去的经验,已经不能为我们提供现成答案了。

  一个突出现象就是:当前几乎所有的政策评估,其最终政策诉求都可以归结到增加财力支持上,都希望通过高层领导的重视来提高话语权并以此作为增加财政支持力度的依据。谁的话语权强,谁的“哭声”响亮,谁得到的预算资金就多。结果,各种“挂钩”支出、“法定支出”层出不穷,预算被肢解、分割,资金分配碎片化。真正推行重大改革和发展措施时,却难以集中相应财力。优化财政支出结构面临新挑战,决定了我们必须另辟蹊径。

  仔细观察西方社会财政资金的分配过程,可以发现有两个明显不同的环节:一个是政治决策环节,一个是项目支出环节。

  前一环节由政治家主导,主要决定财政资金在各支出领域的分配比例。在这个过程中,政府领导通过竞选环节感受民意,明确解决社会问题的优先顺序和解决途径,并相应决定资金分配的优先领域和保障重点。而议会监督的作用,除了使政府施政贴近民意外,还可以防止出现因为政府领导个人原因出现大幅调整财政资金分配比例而最终损害现行法律法规的实施。

  第二个环节则是由各政府部门 (财政部门和各支出部门)具体负责。各支出部门按照预算资金管理的有关规定,把政府的施政纲领细化为不同领域内的具体行动(如基础教育和高等教育,普通教育和特殊教育等),并在此基础上决定财政资金在细化领域内分配的数量和比例。

  上述两个环节既相互区别又紧密联系。如果前一个环节 (也就是总量分配层面)缺少规则,缺乏硬约束,各部门通过向领导“哭穷”就可以得到资金支持,那么各部门都会把精力放到向上级伸手要钱上,而不会把精力放到如何用好、用活既有的财政资金上。反过来,如果后一个环节(技术层面)管理粗放,缺乏监督,资金使用混乱,也不能为优化资金配置结构提供坚实的技术基础。在这种情况下,优化财政支出结构就只能依靠部门领导的主观判断,依靠领导强势的行为方式。这种调整方式反映到第一个环节,必然使政府决策层陷入争吵。因此,要优化支出结构,需要在两个环节同时着力。

  在预算资金总量分配的决策环节上,首先要完善分配决策机制、强化总量约束。要充分发挥预算部门的参谋和助手作用,在其提出财政支出总量(赤字规模)和结构建议的基础上,由各级行政领导根据政府工作重点,需要完成的工作目标以及政策先后顺序确定预算支出的规模 (当然也包含赤字规模)、预算资金在各领域、各部门之间分配比例。其次要加强预算外资金管理。通过完善收入预测技术,提高预算收入编制的科学性,减少计划与实际执行之间的误差,大幅压缩超预算收入的规模。超预算收入的减少,意味着政府资金分配自由裁量权的减少和年中调整预算行为的减少。这样,由于资金分配(各部门预算)在年初已被确定下来,政府各部门自然会把精力放到完成年度工作计划上,而不是放在资金分配的争夺上。

  在各部门资金使用环节上,各支出部门则要围绕贯彻履行法律规定义务、推进重大改革、贯彻重要政策不断改进行政方式、改进公共服务,把既有资金用好、用活,以良好的施政业绩履行政府对选民 (对议会)的承诺。在这方面,应采取两项关键改革,一是实行中期支出规划(长期看要实行中期预算管理),削减不必要支出。实行中期支出规划的好处,是可以倒逼各支出部门提高政策设计水平,从而带动政府优化事权财力配置、加强绩效管理,可以使各部门的资金分配更加贴近履行法定职能、更加贴近重大改革和重大政策,解决计划与财政两张皮现象。另一项关键改革措施就是推行绩效管理。通过绩效评估,减少对那些管理不严格、“跑冒滴漏”现象严重、资金使用效果差的支出项目的支持,把更多资金用到关键问题、热点问题上,用到资金使用效果好的项目上。

  从上述两方面看,当前优化财政支出结构的努力都有不尽如人意的地方。首先,在资金分配环节,财政部门可以督促各支出部门开展专项检查,督促各支出部门整合、提高专项转移支付项目来优化资金配置结构。但对于不同部门间资金的配置,财政部门只有参谋、建议的权限,试图由财政部门一家推动财政支出重大比例关系的调整是不现实的。其次,在技术层面上,无论是预算绩效管理还是中期支出规划,都是政府绩效管理的一部分。但在整个行政管理体系没有相应配合的情况下,主要由财政部门推动绩效管理、中期支出规划的做法很容易蜕变成财政部门对各支出部门的管理。在支出部门看来,这是财政部门附加给自己的负担和义务,而不是政府管理的必然要求。于是,中期支出规划(中期预算管理)、预算绩效管理遭遇各支出部门的“软磨硬抗”、改革进展落后于预期,也就不难理解了。

  打破僵局的关键,还是要回到十八届三中全会的重要论述上来,从国家治理体系和治理能力现代化的总要求出发,把完善政府治理作为推动财政支出结构优化的总抓手。这也算是“以政府职能转变带动财政支出结构优化”重要经验在新时期的新发展。

  (作者单位:国务院发展研究中心宏观经济研究部)

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