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首都城市治理的朝阳探索
2018年12月25日 17:03 来源:前线网--《前线》杂志2018年第12期 作者:王灏 字号
关键词:基层治理;首都;党建

内容摘要:北京市朝阳区坚持问题导向,强化党建引领,把建立完善“街乡吹哨、部门报到”机制放到城市治理体系中进行整体性思考与系统性把握,面向基层推进赋权、明责、下沉、强基、聚能、增效,把政治优势、组织优势转化为治理优势,不断推进首都城市治理体系与治理能力现代化。推进基层社会治理创新的理论架构解决城市基层社会治理存在的问题,要从超大城市这个复杂巨系统的视角,进行整体性、系统性的理论思考,从党建引领、治理权力结构、治理责任、治理组织结构、治理效果等维度进行突破。朝阳区将党建引领“街乡吹哨、部门报到”与做强做实区域化党建组织体系全面衔接,形成相互补充、上下结合的开放式、精细化、统筹整合型大党建、大社会治理格局,把基层党建的政治优势、组织优势逐步转化为城市治理优势。

关键词:基层治理;首都;党建

作者简介:

 

  2014年2月,习近平总书记在北京考察工作时强调“建设和管理好首都,是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容”。发挥党的政治优势和组织优势,是首都推进城市治理体系与能力现代化的最大特点。北京市朝阳区坚持问题导向,强化党建引领,把建立完善“街乡吹哨、部门报到”机制放到城市治理体系中进行整体性思考与系统性把握,面向基层推进赋权、明责、下沉、强基、聚能、增效,把政治优势、组织优势转化为治理优势,不断推进首都城市治理体系与治理能力现代化。

  超大城市基层社会治理现实问题分析

  基层治理机构设置失衡。从机构设置与职权配置看,政府城市管理有关机构设置与职能配置逐级递减,上大下小,呈现倒金字塔形比例倒挂现象。与治理职权、机构设置的自上而下递减对比,城市治理任务分工却呈上小下大递增的趋势。

  基层治理职能设置失衡。市、区、街道职能设置存在失衡,人员配置呈现倒三角漏斗形。大量人力资源聚集在市区政府职能部门,街乡处于倒三角角尖漏斗的底部位置,人力资源供给严重不足。社会治理需求则呈现正三角形,基层治理面临有限的人员供给矛盾,陷入管理困境。

  基层治理权责设置失衡。街乡属地没有行政执法权,发现违法违规问题难以有效及时处理,形成有责无权的现状,属地管理能力大打折扣。上对下的考核形式严重不对称,职能部门考核属地多,基层单位话语权较弱。

  基层治理条块对接无力。条条推进是城市治理的主要实施与执法模式,在基层社会治理中缺乏法定授权,不能制度化地协调相关部门参与治理,出现条块治理“两张皮”。部门与部门之间的联合执法缺乏制度和机制保障,衔接整合不够,存在“断链”和“缝隙”。

  基层治理运行机制失效。当前,城市基层社会治理的主要方式是行政管控,从长远和整体看容易形成运行无效的局面。有些部门重视行政发包式治理,大大增加了基层负担。甚至多头职能部门单向委派任务给街乡、社区,基层疲于应付,增加了行政成本,影响了行政效率。

  基层党组织发挥作用不足。基层党组织建设跟不上社会思想观念、文化价值观念和城市社会主体利益诉求的多元化变化,与其他基层组织和党员群众关系相对松散。基层党组织引领作用不足,社会治理主体参与不够,对复杂公共事务缺乏有效的政策执行。

  推进基层社会治理创新的理论架构

  解决城市基层社会治理存在的问题,要从超大城市这个复杂巨系统的视角,进行整体性、系统性的理论思考,从党建引领、治理权力结构、治理责任、治理组织结构、治理效果等维度进行突破。

  坚持党建引领,发挥党组织在社会治理中的引领功能。从科学决策“三圈理论”看,党建为“街乡吹哨、部门报到”、城市社会治理创新提供了价值、能力和支持,有效推进了社会治理创新走向科学化。党建引领为“街乡吹哨、部门报到”和基层社会治理现代化从价值要素层面、能力要素层面和社会支持层面推进政治优势转化为治理优势。

  坚持赋权增能,向基层赋予充足社会治理权限。超大城市治理体系是一个多层级的治理体系,每个层级的治理权力和责任要实现平衡。治理权力远远大于承担的责任,容易出现随意作为、乱作为等失衡现象;治理权力远远小于要承担的责任,容易出现消极作为、不作为等失衡现象。在属地责任不断强化的城市治理体制中,同步推进治理权限下放,全面发挥属地街乡的治理能动性。

  坚持明确职责,确定基层治理主体职责与边界。权力与责任是统一体,赋权的同时必须明确治理责任。公共选择理论认为,官僚组织存在各自特定的职能领域带,包括内部领域(中心领域、边缘领域)、无人地带、外围领域。对于职责不明确且与其他组织有交叉的职能领域,通常会成为无人地带,相互推诿、推卸责任。明确各个治理主体的职责,是实现城市治理主体科学定位的关键。

  坚持强化基层,优化城市社会治理的层级结构。治理结构是制约治理体制有效运行的根本因素。在城市社会治理组织结构上,应推进社会治理体制重心下移,优化基层机构设置和职权配置,构建简约高效、扁平化的社会治理体制,从体制上提高治理的回应性。城市社会治理责任归属基于属地管理原则,即只要在街乡辖区范围内发生的事件,都必须由属地掌握、处理、解决和负责。伴随着职能部门工作任务的下派,人力资源下沉是城市治理的必然选择。这才能破解基层人力资源严重不足造成的“悬浮型”治理困境。

  坚持效能优先,强化城市社会治理的社会参与和运行效率。20世纪80年代以来,尤其是在后新公共管理时代,公共管理更加强调整体性治理,在成果检验上注重结果导向,为提高城市运行效率提供了理论支撑。提高现代治理运行效能,必须改变行政管控的治理方式,重视城市社会治理结果与绩效。21世纪发展的整体性治理理论,以需求为导向,强调对治理层级、治理功能和公私部门进行整合。强化城市治理中的社会参与,有利于整合政府机构、企业、社会组织等多方能量,实现更加有效的公共服务供给与治理创新,通过“1+1>2”的整合协同方式,破解基层治理困境。

  推进基层社会治理的实践探索

  发挥区域化党建的制度优势与作用。完善区域化党建体系与党建引领“街乡吹哨、部门报到”是相互联系、相互补充的有机整体,是突破单位制党建、行政式党建,推进开放式党建,统筹整合城市基层党建和社会治理资源的有效方式。朝阳区将党建引领“街乡吹哨、部门报到”与做强做实区域化党建组织体系全面衔接,形成相互补充、上下结合的开放式、精细化、统筹整合型大党建、大社会治理格局,把基层党建的政治优势、组织优势逐步转化为城市治理优势。

  街乡在城市社会治理体制中地位更加突出。依托“街乡吹哨、部门报到”机制,街乡与部门之间的整合互动关系更加制度化、规范化,街乡在治理体制中的属地作用更加凸显。研究制定《朝阳区落实街乡相关职权的实施方案(试行)》,明确街乡对相关重大事项意见建议权,对辖区需多部门协调解决的综合性事项统筹协调和督办权,对区政府职能部门派出机构领导人员任免、调整、奖惩的建议权,对综合执法派驻人员的日常管理考核权等权力的使用范围、方式和流程等,明确街乡对部门的考核权重达到38%。

  强化执法人员下派和编制动态管理。朝阳区积极打造街乡实体化综合执法平台,完成涉及各执法单位需下沉的责任清单。推进编制标准化配置与调整,实现编制资源向街道下沉,突出常住人口、管辖面积、社会单位占比,制定街道人员编制配备标准,重新核定行政、执法、事业等人员编制数,确保各街道编制均衡配备。

  强化清单管理,基层职责与边界更加明晰。聚焦街道职能定位做好“加减法”,对照北京市的 111 项职责清单,梳理制定《朝阳区街道党工委和办事处职责清单》,构建事权明晰、重点突出的街道职责体系。建立立体减负增效体系,通过“部门减负、技术减负、准入减负”,理顺部门、街乡与社区的职责与边界。

  重视全过程、闭环管理,基层治理更加高效。加强事前准备和事后考核与监督,实施全过程纪实制度。总结提出“七步工作法”,将“街乡吹哨、部门报到”流程划分为:哨源形成、分析研判、街乡吹哨、平台受理、部门报到、全程监督、评价反馈等阶段。强化全过程机制建设,任何哨源均关注吹哨结果,形成“发现问题—吹哨报到—解决问题”的闭环,注重结果评估,重视群众满意度。

  强化社会参与,形成社会化、整体化社会治理格局。社会化是朝阳区社会治理创新的主要特色之一。全区依托党政群共商共治建设,大力推进社会参与,优化哨源,为“吹准哨”和精准施策发挥制度性作用。以安贞街道为例,把地区党建联席协调会、党政群共商共治、社区主任例会、政府热线、媒体曝光、两代表一委员等纳入研判分析范畴,使问题的解决对策和解决方案更加丰富。

  城市社会治理现代化的思考与建议

  探索法治性赋权,实现向基层赋权方式的多样化。地方立法是解决街道办法定职责不清、日常工作统筹等问题的有效手段。加快研究制定《街道办事处条例》,明确街道办事处的机构、职权、人员设置等问题,更好地指导街道办事处依法履职,实现“街乡吹哨、部门报到”成果法治化。从市级层面试点探索多种方式的法治性赋权。赋予街乡相对集中的行政处罚权,统筹乡镇人力资源,提高街乡治理能力。剥离行政执法权中的行政检查权下放到街乡,有利于扩大“哨源”,发现更多具有隐藏性的基层治理问题。完善基层党建有关法规,赋予区域性党组织有效的权限,提高整合区域党建资源的能力,为把政治优势转化为组织优势提供制度保障。赋予街乡对有关职能部门年度预算(重点是派驻人员有关预算)建议权,提升街乡在社会治理中的话语权。

  抓住机构改革契机,大力推进结构性改革。按照党的十九届三中全会精神,深入推进行政执法体制改革。同一领域或相近领域执法队伍综合设置,减少机构之间的职能重叠和交叉,增强行业领域之间的监管合力。深化街乡大部制改革,建立高效简约的基层治理体制。优化上级机关对基层的领导方式,既“一对多”由一个基层机构承接多个上级机构的任务,也“多对一”由基层不同机构向同一个上级机构请示汇报。

  建立完善“街乡吹哨、部门报到”立体化机制。建立“区级政府吹哨、市级部门报到”工作机制,完善“街乡党委决定、街乡政府吹哨、部门报到响应”,推广“社区吹哨,科室报到”“支部吹哨,党员报到”,强化党建引领和社会参与。建立有效的激励机制和编制管理机制,加大编制统筹使用力度,充实街乡力量。建立街乡、社区负面清单制度,借鉴上海浦东新区改革模式,精简考核指标。推动多网融合,保障部门报到机制长效化。针对超大城市治理规模大、复杂性高的特点,提高治理改革的整体性和系统性,把“街乡吹哨、部门报到”取得的制度性成果集中起来检验和推广,把“点上的盆景”集合成“面上的风景”。

  (作者:王灏,中共北京市朝阳区委书记)

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