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用制度保证天蓝地绿水净 ——谈生态文明制度建设
2014年08月29日 08:40 来源:光明日报 作者: 字号

内容摘要:向环境污染宣战,打赢环保攻坚战,必须深化生态文明体制改革,建立系统完整的生态文明制度体系,用最严密的法律、最严格的制度护航“美丽中国”。

关键词:制度;中华人民共和国;绿水;生态文明;环境保护法

作者简介:

  2014年4月24日,十二届全国人大常委会第八次会议通过了《中华人民共和国环境保护法》修订草案,并将于2015年1月1日起施行。这部被称为“史上最严”的环保法,从环境规划、环境标准、环境监测、生态补偿、排污许可、处罚问责等方面,对环保的基本制度作了规定。这是我国环境立法史上的又一座里程碑,是加强生态文明制度建设的重要成果。生态环境是人类的生存之本、发展之基。向环境污染宣战,打赢环保攻坚战,必须深化生态文明体制改革,建立系统完整的生态文明制度体系,用最严密的法律、最严格的制度护航“美丽中国”。

  一 生态文明重在建制

  面对日益突出的环境问题,很多人发出疑问:近年来全社会对环境保护不可谓不重视、投入不可谓不大,为何环境质量不仅没有好转,还在进一步恶化?到底是什么原因导致的?

  客观上讲,我国正处于工业化中期,发展方式粗放,经济结构不合理,高污染、高能耗、资源型企业占很大比重,不可避免会造成对环境的污染和破坏。但不可否认,目前的环境问题有不少是人为造成的,其中改革不到位,体制不完善、机制不健全,是深层次的制度原因。

  相关领域制度不健全。这些年来,我们在生态环境保护方面建立了一整套制度体系,仅环保法律法规就多达120余部,环境立法速度居各部门法之首。但有些领域依然存在制度空白、无法可依的情况,如土壤污染防治法、环境损害赔偿法、有毒化学物质污染防治法等至今未出台;有些领域虽然有制度,但明显滞后于环保实践,如1987年颁布实施的《中华人民共和国大气污染防治法》,自2000年修订后,已经14年没有改动过,对细颗粒物(PM2.5)防治、联防联控等内容没有涉及。

  制度衔接不到位。环境污染治理是一个系统完整的过程,必须控源头、管过程、重惩处,形成环环相扣、严丝合缝的制度体系。但是,过去我们在制度设计上缺乏整体思维,往往“头疼医头、脚疼医脚”“按下葫芦浮起瓢”,制度碎片化现象突出,各种规章制度之间缺乏衔接、协调和配合,存在制度盲区。

  制度执行不力。在现行体制下,基层环保部门从属于地方政府,不能挺直腰杆独立执法,环境监管难以到位。比如,一些地方为了发展经济,要引进高耗能、高污染项目,环保部门迫于当地政府的压力,不得不放行,致使环境影响评价形同虚设。同时,环保部门监管能力不足,与其被赋予的职能和担负的任务严重不相匹配,心有余而力不足,导致制度执行打了折扣。

  这些制度上的问题,是长期积累的结果,成为环境治理的“拦路虎”,只有通过改革才能从根本上加以解决。党的十八届三中全会明确提出,深化生态文明体制改革,加强生态文明制度建设。我们要按照全会部署,建立起源头严防的制度、过程严管的制度、后果严惩的制度,为确保天蓝、地绿、水净,构筑起坚不可摧的制度屏障。

  晒政策

  近年来我国修订的有关环境保护的法律

  1.2008年2月28日,修订通过《中华人民共和国水污染防治法》。

  2.2010年12月25日,修订通过《中华人民共和国水土保持法》。

  3.2013年6月29日,修订通过《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》。

  4.2013年12月28日,修订通过《中华人民共和国海洋环境保护法》。

  5.2014年4月24日,修订通过《中华人民共和国环境保护法》。

  二 怎么做到源头严防

  俗话说:“扬汤止沸不如釜底抽薪。”很显然,环境污染治理到一定阶段,如果我们只盯着解决已经出现的污染问题,不从源头抓起,可能一时见效,但往往是防不胜防,治而复生。所以,防治环境污染,必须从源头上抓起,最大限度地减少污染物的产生。

  目前,我国在源头防范上,已经建立了一些制度。比如,2010年12月,国务院颁布实施了《全国主体功能区规划》,对生态脆弱、环境容量小的地区作出了限制开发和禁止开发的要求。又如,《中华人民共和国环境保护法》早就明确规定:“建设项目中防治污染的设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”这对于加强污染防治设施的建设、减少新污染和破坏起到积极作用。

  但在实践中,源头防控制度仍然存在许多缺陷,制度的约束力没有充分发挥。下一步,应在健全现有制度的基础上,加大创新力度,着眼源头防控上的突出矛盾和问题,有针对性地查漏补缺,构建严密坚固的“防污堤”。当前,最重要的任务就是要把好三道关口。

  把住规划关。保护环境,规划先行。国家、城市的空间需要按照用途统筹设计,就如同一个家,需要分出客厅、卧室、厨房、卫生间和储藏室等,让不同的区域承载不同的功能,在经济发展的同时划定并严守生态红线。坚定不移实施主体功能区制度,在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区,严守生态环境保护的底线,下决心退出一部分人口和产业,降低经济活动强度,有序实现耕地、河湖休养生息。目前,相关部门正在研究编制关于构建国家生态红线的指导意见,抓紧推进试点城市环境总体规划编制。各地要根据主体功能定位,科学编制各自的空间规划,明确开发管制界限,推动本地经济发展与环境保护相协调。

  把住准入关。环境影响评价,是预防污染源出现的“控制阀”。应进一步深化环评制度改革,严格项目环评,从严控制高耗能、高污染、资源性项目,以及低水平重复建设和产能过剩建设项目,避免“带病”项目上马;大力推进战略环评,加强流域、水利水电等领域的规划环评,推广应用环渤海沿海地区、海峡西岸经济区等五大区域战略环评成果。尽快发布《建设项目环境影响后评价办法》,研究修订《建设项目环境保护管理条例》,加强事中事后监管。

  把住排放总量关。一个国家、一个地区的环境容纳污染物是有限度的,一旦突破就会带来严重后果。必须健全并严格执行污染物排放总量控制制度,使污染物排放总量始终控制在环境可承载范围内。“十二五”期间,我国明确了二氧化硫(SO2)、氮氧化物(NOx)、化学需氧量(COD)、氨氮(NH3-N)4项主要污染物的总量减排目标,从目前看完成预期任务压力还很大。必须严格落实减排目标责任制,确保完成任务不打折扣。进一步完善污染物排放许可制度,实行企事业单位污染物排放总量控制,制定具体明确的实施办法,规范污染物排放许可行为,禁止无证排污和超标准、超总量排污。加快出台排污权有偿使用交易试点工作指导意见,建立国家排污权交易中心。

  问与答

  问:什么是主体功能区?

  答:主体功能区,是指根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力,统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,确定不同区域的主体功能,并据此明确开发方向,完善开发政策,控制开发强度,规范开发秩序,逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。

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